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　　文| 馬彥軍

　　一直以來(lái)，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段之一，也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的重要方式。筆者著重探討檢察機(jī)關(guān)如何更好地發(fā)揮社會(huì)治理類(lèi)檢察建議在社會(huì)治理中所起到的積極作用。

　　應(yīng)用的現(xiàn)狀

　　根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第五條規(guī)定，檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議和其他檢察建議，其中社會(huì)治理檢察建議則指人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理工作存在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條規(guī)定的情形時(shí)，向有關(guān)單位和部門(mén)提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。社會(huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理、建設(shè)法治社會(huì)與法治國(guó)家的重要手段，但在司法實(shí)踐中卻未得到有效運(yùn)用。以寧夏回族自治區(qū)永寧縣為例，2020年以來(lái)，永寧縣人民檢察院共發(fā)出各類(lèi)檢察建議449件，其中社會(huì)治理檢察建議88件，占比19.6%,回復(fù)86件，回復(fù)率為97.7%,已回復(fù)的均已采納，涉及公安、生態(tài)環(huán)境、自然資源和規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)督、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和建設(shè)保障、水務(wù)、應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、城市管理、民政、衛(wèi)生健康以及屬地鎮(zhèn)政府等職能部門(mén)。2022年，永寧縣人民檢察院共發(fā)出社會(huì)治理檢察建議30件，占比22.22%,回復(fù)30件，回復(fù)率為100%。

　　從發(fā)出的檢察建議可以發(fā)現(xiàn)：檢察建議應(yīng)用形式單一。人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)定情形時(shí)，向有關(guān)單位和部門(mén)提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議，往往只是提出一份檢察建議書(shū)。檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)并未加大對(duì)被建議單位的監(jiān)督，即使整改單位存在困難，檢察機(jī)關(guān)在職能范圍外也無(wú)法解決，很難做到有效的回訪(fǎng)，最終導(dǎo)致檢察建議落實(shí)情況不明確。

　　檢察建議質(zhì)量不高。由于制發(fā)檢察建議的主體是檢察機(jī)關(guān)，制發(fā)人是檢察官，雖然檢察官是法律專(zhuān)業(yè)類(lèi)的人才，但對(duì)被建議機(jī)關(guān)、被建議行業(yè)的情況不了解，其制發(fā)的檢察建議往往只停留在表面，并未深究檢察建議的可操作性和可行性，導(dǎo)致檢察建議質(zhì)量不高，接受度差。

　　檢察建議執(zhí)行效果不佳。除了督促性檢察建議以外，無(wú)論是對(duì)策性檢察建議還是規(guī)范性檢察建議，往往得不到及時(shí)回復(fù)，也很少被建議單位真正落實(shí)或者整改，被建議單位不能及時(shí)將相關(guān)情況反饋給檢察機(jī)關(guān)，也沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，檢察建議執(zhí)行效果不佳。

　　存在的問(wèn)題

　　檢察建議缺乏法律保障。根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理工作存在某些規(guī)定情形時(shí)，可以向有關(guān)單位和部門(mén)提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議，被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無(wú)正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位，經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，可以將相關(guān)情況報(bào)告上級(jí)人民檢察院，通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門(mén)或者行業(yè)自律組織等，必要時(shí)可以報(bào)告同級(jí)黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)?？梢?jiàn)，現(xiàn)有的法律并未明確規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)有接受檢察建議的義務(wù)。檢察建議更像是一種意見(jiàn)，一種提醒。社會(huì)治理檢察建議是否能夠得到采納，往往依靠于被建議單位的重視和配合，目前沒(méi)有任何強(qiáng)有力的手段來(lái)督促其執(zhí)行。

　　配套制度不夠完善。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第二十四條要求人民檢察院應(yīng)當(dāng)積極督促和支持配合被建議單位落實(shí)檢察建議，但與其相配套的措施卻尚未出臺(tái)。在實(shí)踐中，一些檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有建立完備的跟蹤回訪(fǎng)和督促落實(shí)機(jī)制，對(duì)未落實(shí)、未整改的被建議單位也沒(méi)有責(zé)任追究機(jī)制。這也導(dǎo)致一部分被建議單位只是作出程序性的簡(jiǎn)單回復(fù)，檢察建議并未真正落到實(shí)處。

　　檢察建議制發(fā)方式有待提高。在司法實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)檢察建議的制發(fā)方式欠缺科學(xué)性，往往就是書(shū)面審查。首先，由于基層檢察院一直面臨著案多人少、考核壓力大等問(wèn)題，承辦人在擬定檢察建議時(shí)，往往局限于看到的案卷材料，沒(méi)有時(shí)間去咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)人士的意見(jiàn)，缺乏必要的說(shuō)理和論斷，制發(fā)的檢察建議停留在表面，法律效果和社會(huì)效果都不佳。其次，根據(jù)新頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十七條之規(guī)定，檢察官起草的社會(huì)治理檢察建議應(yīng)當(dāng)由本院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門(mén)對(duì)檢察建議的必要性、合法性、說(shuō)理性等進(jìn)行審核。但在司法實(shí)踐中，常常出現(xiàn)檢察建議已經(jīng)發(fā)出，法律政策研究部門(mén)甚至都不清楚的情況。最后，檢察建議書(shū)正式發(fā)出前，可以征求被建議單位的意見(jiàn)。但在司法實(shí)踐中，事前溝通的情況很少，這也導(dǎo)致檢察建議效果不好。

　　提升的建議

　　在實(shí)體上提高檢察建議質(zhì)量。提高檢察建議的質(zhì)量可謂是提高檢察建議采納率和落實(shí)率的必要前提，一份高質(zhì)量的檢察建議，內(nèi)容貼近實(shí)際，說(shuō)理透徹，建議可行，更容易得到被建議單位的重視，社會(huì)效果更佳。如何提高社會(huì)治理檢察建議的質(zhì)量?一是做好事前溝通，積極推進(jìn)深入調(diào)研。社會(huì)治理檢察建議涉及社會(huì)治理工作中存在的漏洞和問(wèn)題，也往往涉及某一行業(yè)和某一單位的某一類(lèi)問(wèn)題，檢察官通過(guò)溝通對(duì)話(huà)、查閱相關(guān)檔案資料等方式充分了解其機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、管理方式和人事背景等，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)與資料，全方位總結(jié)制度、管理中存在問(wèn)題和漏洞，認(rèn)真剖析事發(fā)原因，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合法律法規(guī)和理論資料，進(jìn)行詳盡的說(shuō)理性和合法性論證。二是成立專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。檢察院成立專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，在檢察建議發(fā)出之前，聽(tīng)取專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)、相關(guān)部門(mén)或者行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)專(zhuān)門(mén)問(wèn)題的意見(jiàn)，保障檢察建議更合理、更貼近實(shí)際、更具有可操作性。三是發(fā)揮法律政策研究部門(mén)的審核作用，完善檢察建議的制發(fā)。社會(huì)治理檢察建議，在報(bào)送檢察長(zhǎng)前，應(yīng)先提交法律政策研究部門(mén)對(duì)檢察建議的必要性、合法性、說(shuō)理性等進(jìn)行審核，保證法律說(shuō)理的正確，法律文書(shū)的規(guī)范，確保檢察建議更為合法、合理、合規(guī)。法律政策研究部門(mén)要真正發(fā)揮審核把關(guān)的作用，做到對(duì)檢察建議內(nèi)容和程序的全面審核，進(jìn)一步提高檢察建議的質(zhì)量。

　　在程序上規(guī)范檢察建議的制發(fā)程序。制發(fā)檢察建議應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中進(jìn)行，實(shí)行以檢察院名義統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一簽發(fā)、全程留痕、全程監(jiān)督。

　　在落實(shí)上建立配套制度。一是建立檢察建議跟蹤回訪(fǎng)制度，承辦人發(fā)出檢察建議，應(yīng)當(dāng)注明回復(fù)期限(一般為兩個(gè)月),要求被建議單位限期書(shū)面答復(fù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤掌握采納情況，對(duì)積極接受建議的，盡力協(xié)助整改;對(duì)消極接受建議的，要督促其落實(shí)整改;對(duì)于經(jīng)督促無(wú)正當(dāng)理由不予整改或者整改不到位的，可將相關(guān)情況報(bào)告上級(jí)人民檢察院，通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門(mén)或者行業(yè)自律組織等，必要時(shí)可以報(bào)告同級(jí)黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。符合提起公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。二是成立檢察建議落實(shí)工作分析督導(dǎo)小組，對(duì)檢察建議落實(shí)工作進(jìn)行經(jīng)常性督促檢查，對(duì)落實(shí)情況和存在的問(wèn)題進(jìn)行定期分析研判，解決檢察建議落實(shí)中的問(wèn)題，提升檢察建議落實(shí)效果。檢察建議落實(shí)工作分析督導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)檢察建議工作的分析與督導(dǎo)工作，研究提高檢察建議質(zhì)量、解決檢察建議落實(shí)的相關(guān)問(wèn)題。三是建立抄送、備案制度。對(duì)內(nèi)，發(fā)出的檢察建議書(shū)，應(yīng)提交上一級(jí)檢察院對(duì)口業(yè)務(wù)部門(mén)和本院負(fù)責(zé)法律政策研究的部門(mén)備案，可以安排專(zhuān)人采用報(bào)表系統(tǒng)對(duì)檢察建議的基本情況進(jìn)行月統(tǒng)計(jì)匯總，防止一案多發(fā)。

　　社會(huì)治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的有效手段，要善于發(fā)現(xiàn)案件反映出來(lái)的傾向性、趨勢(shì)性問(wèn)題，敏銳抓住案發(fā)地區(qū)、案發(fā)部門(mén)管理上的漏洞，實(shí)事求是地提出檢察建議，促進(jìn)執(zhí)法司法行為依法依規(guī)進(jìn)行，努力做到辦理一案治理一片，引領(lǐng)提升依法行政水平。

   作者單位：寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣人民檢察院