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　　□ 胡衛(wèi)列 王菁

　　“公益訴訟是各項(xiàng)檢察監(jiān)督工作中更帶有主動(dòng)性的訴訟職能?！闭{(diào)查核實(shí)是公益訴訟辦案最核心的環(huán)節(jié),最能體現(xiàn)公益訴訟主動(dòng)性的職能新特點(diǎn),它不光是認(rèn)定違法事實(shí)、確定公益損害的基礎(chǔ),也是提升辦案質(zhì)效、確保整改落實(shí)、推進(jìn)公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。2018年10月新修訂的人民檢察院組織法為公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)提供了法律依據(jù),規(guī)定檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定提起公益訴訟可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。但對(duì)相關(guān)程序并沒有作出明確具體的規(guī)定。如何行使調(diào)查核實(shí)權(quán),已經(jīng)成為公益訴訟實(shí)踐中反映最突出的問題。在現(xiàn)有法律和依據(jù)及制度框架下,深化對(duì)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的理論研究和實(shí)踐探索,增強(qiáng)其剛性,確保案件順利辦理,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐引領(lǐng)價(jià)值。

　　一是推動(dòng)制定司法解釋和地方性法規(guī)為調(diào)查核實(shí)提供更有力的規(guī)范依據(jù)。最高人民檢察院正在制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》,其中調(diào)查單列一節(jié),將以司法解釋形式明確公益訴訟調(diào)查核實(shí)的具體方式、手段措施和程序要求,可以有效地緩解目前主要依據(jù)檢察機(jī)關(guān)民事和行政公益訴訟案件辦案指南這一內(nèi)部規(guī)范性文件辦案的規(guī)范適用困境。目前全國已有23個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的專項(xiàng)決定(簡(jiǎn)稱《決定》)。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)及其履職保障是上述地方性法規(guī)的主要內(nèi)容。其中20個(gè)省的《決定》專門規(guī)定調(diào)查核實(shí)權(quán)保障問題,涉及的保障性措施包括:不履行或消極履行協(xié)助義務(wù)時(shí)的約談或處分建議,司法警察在暴力、威脅或其他方法干擾、阻礙調(diào)查時(shí)的緊急處置措施,公安機(jī)關(guān)對(duì)妨害檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)涉嫌違法犯罪的查處以及特定情形下相關(guān)問題線索向監(jiān)察委的移送等。這些規(guī)定是對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)履職保障的明確和強(qiáng)化,但并未突破現(xiàn)有法律,并非進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性規(guī)定,均能在監(jiān)察法、人民警察法、治安管理處罰法以及刑法、刑事訴訟法等找到上位法依據(jù)。各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)省、市兩級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)專項(xiàng)決定并推動(dòng)貫徹落實(shí),為公益訴訟調(diào)查核實(shí)提供更有力的規(guī)范依據(jù)和履職保障。

　　二是做細(xì)做實(shí)做優(yōu)調(diào)查核實(shí)各環(huán)節(jié)工作提升權(quán)威性。首先,以規(guī)范化打牢案件證據(jù)基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)查閱、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料,收集物證、書證、視聽材料,詢問相關(guān)人員,咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會(huì),委托鑒定、評(píng)估、審計(jì),開展勘驗(yàn)、檢查等,均應(yīng)嚴(yán)格把握相應(yīng)調(diào)查手段的運(yùn)用主體、人數(shù)限制、步驟程序等要求,從而確保調(diào)查收集的證據(jù)材料能夠作為審查處理決定的依據(jù)并經(jīng)得起庭審質(zhì)證。其次,以公開化增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)說服力。積極通過聽證、圓桌會(huì)議等民主化的程序設(shè)計(jì)，豐富調(diào)查核實(shí)權(quán)能,提升權(quán)力運(yùn)行的司法化水平;通過加強(qiáng)與社會(huì)組織合作等擴(kuò)大公眾參與,提升調(diào)查核實(shí)影響力。再次,以科學(xué)性推動(dòng)調(diào)查核實(shí)效能升級(jí)。各地應(yīng)積極借力科技支撐和外腦智慧?；诩夹g(shù)支持在公益訴訟辦案中往往處于初始性、基礎(chǔ)性地位的特點(diǎn),應(yīng)著力推動(dòng)調(diào)查取證與技術(shù)力量深度融合,通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、無人機(jī)航拍、衛(wèi)星遙感、檢測(cè)鑒定等,實(shí)現(xiàn)取證從傳統(tǒng)“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變,幫助提高立案效率、檢察建議制發(fā)精準(zhǔn)性以及具化訴訟請(qǐng)求等。完善鑒定機(jī)構(gòu)和專家?guī)旖ㄔO(shè)。推動(dòng)規(guī)范現(xiàn)有鑒定機(jī)構(gòu)分類、資質(zhì)、收費(fèi)的同時(shí),推動(dòng)建設(shè)、培育一批有較大現(xiàn)實(shí)需要的新鑒定機(jī)構(gòu);聘請(qǐng)環(huán)境保護(hù)、國土資源監(jiān)管、食品藥品安全監(jiān)管、審計(jì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等方面有專門知識(shí)的人員作為專家?guī)斐蓡T,協(xié)助解決調(diào)查核實(shí)中的專業(yè)難題。

　　三是充分借助內(nèi)部工作機(jī)制為調(diào)查核實(shí)權(quán)有效運(yùn)行賦能。縱向聯(lián)動(dòng)、橫向配合、上下一體、指揮有力、協(xié)作密切、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的一體化辦案機(jī)制,是公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)有效運(yùn)行的重要內(nèi)部保障機(jī)制,對(duì)于整合和統(tǒng)籌辦案資源,解決當(dāng)前公益訴訟隊(duì)伍專業(yè)基礎(chǔ)薄弱、基層辦案力量嚴(yán)重不足的突出問題具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。從縱向看,基層院處于辦案一線,應(yīng)充分發(fā)揮摸排線索、熟悉情況的調(diào)查便利;上級(jí)院則應(yīng)強(qiáng)化對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的督辦督導(dǎo),繼續(xù)完善提辦、領(lǐng)辦、參辦、交辦和掛牌督辦制度，在線索研判、人員調(diào)配、調(diào)查取證等方面發(fā)揮統(tǒng)籌資源、協(xié)調(diào)指揮、排除干擾等優(yōu)勢(shì),凝聚調(diào)查合力。從橫向看，檢察機(jī)關(guān)各部門在依法行使各自職權(quán)時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)信息共享、案件查詢、案件協(xié)查等工作機(jī)制建設(shè)。刑事檢察部門移送線索立案后,應(yīng)有效利用刑事案件偵辦中獲取的有關(guān)證據(jù)提高調(diào)查效率。

　　四是積極借力外部協(xié)作和督促機(jī)制增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)延展性。一方面,運(yùn)用好與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制。近兩年來,最高檢先后聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部和市場(chǎng)監(jiān)管總局等十部委印發(fā)了關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合，依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和保障食品藥品安全兩個(gè)協(xié)作意見,各地圍繞服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局與相關(guān)單位形成了多層級(jí)、多領(lǐng)域的協(xié)作機(jī)制,規(guī)定了行政執(zhí)法與公益訴訟檢察在違法線索、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、裁量標(biāo)準(zhǔn)、典型案例等方面的信息互通共享,重大情況通報(bào)以及聯(lián)席會(huì)議等制度機(jī)制和相關(guān)舉措,有效拓展了公益訴訟調(diào)查核實(shí)鏈條。有的地方檢察機(jī)關(guān)還與審判機(jī)關(guān)簽署了檢察公益訴訟的協(xié)作意見。檢察人員在辦理公益訴訟案件中,要注意運(yùn)用好這些協(xié)作配合機(jī)制,主動(dòng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)、人民法院加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),提升調(diào)查核實(shí)的有效性。另一方面,運(yùn)用好其他監(jiān)督督促機(jī)制作為保障措施。落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告等相關(guān)機(jī)制,積極爭(zhēng)取黨委、政府和人大支持。推動(dòng)將行政機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟調(diào)查核實(shí)支持配合情況納入當(dāng)?shù)鼐C合治理績(jī)效考核、人大法律監(jiān)督考核、法治政府建設(shè)考核;將行政工作人員支持配合情況納入干部考核指標(biāo)等。加強(qiáng)與監(jiān)察委的溝通協(xié)調(diào),在調(diào)查核實(shí)中發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員違法違紀(jì)線索應(yīng)及時(shí)移送。借助輿論監(jiān)督力量,為調(diào)查核實(shí)營造有利能量場(chǎng)。但在借力過程中,要始終把握公益訴訟糾正違法、恢復(fù)公益的制度目標(biāo),督促之訴、協(xié)同之訴的制度定位,不要與責(zé)任追究混同,要融合監(jiān)督智慧、法治理性、人文情懷。

　　五是推進(jìn)形成公益訴訟特有的證據(jù)規(guī)則體系。在拓展證據(jù)形式方面,在努力破解“鑒定難”的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)與審判機(jī)關(guān)溝通,積極尋求替代性方法,在辦案實(shí)踐中推動(dòng)專家意見以及相關(guān)行政主管部門出具的有關(guān)行政文書,其推薦機(jī)構(gòu)出具的檢驗(yàn)報(bào)告、檢測(cè)報(bào)告、評(píng)估報(bào)告、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等,經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證后作為認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)。如非法采砂案件中的虛擬成本法,可否通過類案辦理進(jìn)行梳理提煉,不必一案一鑒定,與審判機(jī)關(guān)形成一致意見后形成指導(dǎo)性規(guī)范或意見,直接適用于同類案件辦理。在證明標(biāo)準(zhǔn)方面,認(rèn)真研究公益訴訟案件與刑事訴訟案件證明標(biāo)準(zhǔn)的異同;在立案、訴前程序以及訴訟程序等不同辦案階段應(yīng)分別適用何種證明標(biāo)準(zhǔn);同一階段的不同待證事實(shí),如行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有監(jiān)管職責(zé)、是否依法履行監(jiān)管職責(zé)以及國家利益和社會(huì)公共利益是否受到侵害等,應(yīng)分別適用何種證明標(biāo)準(zhǔn)。在證明責(zé)任分配方面,認(rèn)真研究行政機(jī)關(guān)怠于履職和違法履職等不同情形下如何優(yōu)化舉證責(zé)任分配等。

　　六是推動(dòng)公益訴訟單獨(dú)立法為調(diào)查核實(shí)權(quán)提供充分的履職保障。我國公益訴訟制度相較于傳統(tǒng)訴訟制度,在訴訟目的、起訴主體、程序設(shè)計(jì)、訴訟權(quán)利構(gòu)造等方面均存在自身特點(diǎn),傳統(tǒng)訴訟理論與實(shí)踐不能為之提供價(jià)值和制度供給。中國檢察公益訴訟走的是一條實(shí)踐引領(lǐng)的道路,實(shí)踐走在制度和理論前面。全面推開三年多來的實(shí)踐成效已為制度基于內(nèi)生邏輯的良性發(fā)展厚植了根基,站在新發(fā)展基點(diǎn)上,深化公益訴訟基礎(chǔ)理論研究和推動(dòng)公益訴訟單獨(dú)立法已成為下一步公益訴訟檢察發(fā)展方向和工作重心。在制定公益訴訟專門法律時(shí),應(yīng)立足于制度定位和制度初衷,明確公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)之權(quán)力屬性、強(qiáng)制性程度以及保障措施,調(diào)查核實(shí)權(quán)配置與舉證責(zé)任分配的協(xié)調(diào)等?；诠嬖V訟所涉及利益的廣泛性、損害公益違法行為的危害性和及時(shí)遏制損害公益違法行為的緊迫性、必要性等,可賦予調(diào)查核實(shí)權(quán)一定的強(qiáng)制性,其約束力介于刑事訴訟偵查權(quán)與民事訴訟普通當(dāng)事人證據(jù)收集權(quán)之間;同時(shí)明確規(guī)定不履行取證協(xié)助義務(wù)的法律后果。深化理論研究,完善法律制度,構(gòu)建與我國公益訴訟檢察制度相適應(yīng)的調(diào)查核實(shí)權(quán)理論框架和規(guī)范體系,將是中國特色公益訴訟檢察制度規(guī)范體系的重要組成部分。

　　(作者單位:最高人民檢察院第八檢察廳)