加快推進(jìn)涉外法治體系建設(shè)

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長 莫紀(jì)宏

涉外法治作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，事關(guān)全面依法治國，事關(guān)我國對(duì)外開放和外交工作大局。在強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興新征程上，必須堅(jiān)持正確政治方向，以更加積極的歷史擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)造精神，加快推進(jìn)我國涉外法治體系和能力建設(shè)。自2003年以來，中國先后向剛果（金）派遣27批維和部隊(duì)，中國維和軍人勇往直前，不辱使命，以實(shí)際行動(dòng)踐行全球安全倡議，為維護(hù)世界和平貢獻(xiàn)中國力量。圖為中國第27批赴剛果（金）維和部隊(duì)舉行凱旋儀式（2024年5月4日攝）。 新華社發(fā)

2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出了“十四五”時(shí)期在法治建設(shè)方面要加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法，堅(jiān)持多邊主義和共商共建共享原則，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)，加強(qiáng)國際法運(yùn)用，維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系和以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，共同應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)。這是黨的文件首次明確提出要從體系化的角度來建設(shè)“涉外法治”。涉外法治體系是從系統(tǒng)化的角度來看待涉外法治工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持從整體觀出發(fā)，把涉外立法、執(zhí)法、司法、守法和法律服務(wù)這些涉外法治的重要元素有機(jī)結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)的是“治”的狀態(tài)和結(jié)果，重視的是涉外法律實(shí)踐的“實(shí)效”。習(xí)近平總書記在二十屆中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，法律是社會(huì)生活、國家治理的準(zhǔn)繩。涉外法律制度是國家法制的重要組成部分，是涉外法治的基礎(chǔ)，發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用。在強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興新征程上，必須堅(jiān)持正確政治方向，以更加積極的歷史擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)造精神，加快推進(jìn)我國涉外法治體系和能力建設(shè)。

涉外法治體系涉及涉外法治工作的方方面面，不僅重視涉外立法、涉外執(zhí)法、涉外司法和涉外守法，更重要的是，由于涉外法治工作的大量法律事務(wù)都發(fā)生在“域外”或“境外”，涉外執(zhí)法和涉外司法能力和范圍都會(huì)受到相應(yīng)的限制，因此，涉外法律服務(wù)成為涉外法治工作的重要環(huán)節(jié)。從加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)的領(lǐng)域來看，加快推進(jìn)我國涉外法治體系建設(shè)涉及以下幾個(gè)方面。

一、涉外法治體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須重視涉外法治理論體系的建設(shè)

習(xí)近平總書記指出：“涉外法治工作是一項(xiàng)涉及面廣、聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌國內(nèi)和國際，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，一體推進(jìn)涉外立法、執(zhí)法、司法、守法和法律服務(wù)，形成涉外法治工作大協(xié)同格局?！雹倭?xí)近平法治思想的核心要義之一就是“堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“涉外法治作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，事關(guān)全面依法治國，事關(guān)我國對(duì)外開放和外交工作大局。推進(jìn)涉外法治工作，根本目的是用法治方式更好維護(hù)國家和人民利益，促進(jìn)國際法治進(jìn)步，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。必須堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路?！雹?/p>

構(gòu)建涉外法治體系首先要從法理上有效地區(qū)分涉外法治與國際法治、外國法治之間的關(guān)系。從法理上來看，國內(nèi)法治是與國外法治相對(duì)應(yīng)的概念，而國外法治從邏輯上則包含了國際法治和外國法治兩種形態(tài)。不同于傳統(tǒng)意義上的國內(nèi)法與國際法之間的“一元”或“二元”法理邏輯關(guān)系，國內(nèi)法治與包含了國際法治、外國法治在內(nèi)的國外法治之間的法理關(guān)系是通過國內(nèi)法和國際法的實(shí)際“治”的效果來區(qū)分彼此之間的法律功能的。對(duì)于主權(quán)國家能夠形成“治”的狀態(tài)和效果的法律規(guī)則，不論是國內(nèi)法律規(guī)則，還是國際法律規(guī)則；不論是制定法規(guī)則，還是司法裁判或調(diào)解、仲裁結(jié)論，都可以歸入到國內(nèi)法治的范疇。因此，能夠被主權(quán)國家所接受的國際法規(guī)則或外國法規(guī)則，都可以構(gòu)成“涉外法治”規(guī)則，對(duì)主權(quán)國家都具有法律上的拘束力。由此可見，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)，首先要從法理上澄清涉外法治的性質(zhì)以及涉外法治與國際法治和外國法治之間的法理關(guān)系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，要“加強(qiáng)涉外法治理論和實(shí)踐前沿課題研究，構(gòu)建中國特色、融通中外的涉外法治理論體系和話語體系，彰顯我國法治大國、文明大國形象”③。涉外法治理論體系是涉外法治體系的理論基礎(chǔ)，沒有科學(xué)的涉外法治理論體系，就無法構(gòu)建有效的涉外法治體系，也就無法獲得涉外法治體系建設(shè)的話語權(quán)。

二、涉外法治體系的基礎(chǔ)是涉外法律法規(guī)體系

涉外法治體系的基礎(chǔ)是涉外法律法規(guī)體系，特別是涉外制定法規(guī)則體系。一個(gè)主權(quán)國家如果沒有健全的涉外法律法規(guī)體系，就缺少處理涉外法律事務(wù)的基本規(guī)則，在涉外事務(wù)的處理中就會(huì)喪失法律主動(dòng)權(quán)。特別是在國際民商事案件處理中，如果一個(gè)主權(quán)國家缺少有效的涉外民商事法律法規(guī)，就無法有效地保護(hù)本國企業(yè)和公民在國際民商事法律爭議中選擇本國法律或者本國法院來處理相關(guān)國際民商事糾紛的合法權(quán)益。此外，主權(quán)國家的涉外法律法規(guī)雖然原則上在主權(quán)國家管轄范圍內(nèi)適用，但是，現(xiàn)行國際法規(guī)則并不排斥一個(gè)主權(quán)國家的涉外法律法規(guī)的“域外適用”效力，將本國的涉外法律法規(guī)適用于海外或境外的本國企業(yè)或本國公民。因此，加強(qiáng)涉外法律法規(guī)體系建設(shè)是涉外法治體系建設(shè)的前提和出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)首要的是要加強(qiáng)以制定法規(guī)則為基礎(chǔ)的涉外法律法規(guī)體系建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，首次提出了建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，并且提出了五項(xiàng)體系建設(shè)任務(wù)，其中首先是要形成完備的法律規(guī)范體系。這就意味著，法治體系的基礎(chǔ)是制定法規(guī)則體系，沒有法律規(guī)范體系的指引，也就很難構(gòu)建科學(xué)和有效的法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系。

習(xí)近平總書記在二十屆中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)，明確了加強(qiáng)涉外法律法規(guī)體系在建設(shè)涉外法治體系中的重要地位和作用，指出“要堅(jiān)持立法先行、立改廢釋并舉，形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系”，強(qiáng)調(diào)“要完善公開透明的涉外法律體系，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，維護(hù)外資企業(yè)合法權(quán)益，用好國內(nèi)國際兩類規(guī)則，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。從涉外法治實(shí)踐的角度來看，涉外法律法規(guī)體系不僅包括本國立法機(jī)關(guān)制定的涉外法律法規(guī)，也包括中國企業(yè)和公民在域外和境外應(yīng)當(dāng)遵守的國際法規(guī)則或外國法規(guī)則。遵守國際法規(guī)則或外國法規(guī)則最終要依靠涉外執(zhí)法和司法機(jī)制來保障，凡是得不到國內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)或司法機(jī)構(gòu)支持的國際法規(guī)則或外國法規(guī)則，因?yàn)闊o法對(duì)本國企業(yè)或公民產(chǎn)生實(shí)施上的法律效力，故也應(yīng)當(dāng)排除在涉外法治體系之外。為此，習(xí)近平總書記指出：“要強(qiáng)化合規(guī)意識(shí)，引導(dǎo)我國公民、企業(yè)在‘走出去’過程中自覺遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和風(fēng)俗習(xí)慣，運(yùn)用法治和規(guī)則維護(hù)自身合法權(quán)益?！雹?/p>

三、涉外法治實(shí)施體系是涉外法治體系的“實(shí)效”體系

涉外法治體系不僅要重視本國的涉外法律法規(guī)體系建設(shè)以及強(qiáng)化本國法域外適用體系的建設(shè)，更關(guān)鍵的是要關(guān)注涉外法律事務(wù)處理的“法治”狀態(tài)，追求的是涉外法律體系的“實(shí)效”。習(xí)近平總書記在二十屆中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確指出，要建設(shè)協(xié)同高效的涉外法治實(shí)施體系，提升涉外執(zhí)法司法效能，推進(jìn)涉外司法審判體制機(jī)制改革，提高涉外司法公信力。要深化執(zhí)法司法國際合作，加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助，建強(qiáng)保護(hù)我國海外利益的法治安全鏈。

加強(qiáng)涉外法治實(shí)施體系建設(shè)包括了加強(qiáng)涉外國內(nèi)執(zhí)法司法體制機(jī)制建設(shè)和涉外國際執(zhí)法司法體制機(jī)制建設(shè)兩個(gè)方面。既要通過涉外法治實(shí)施體系建設(shè)來維護(hù)在華的外國企業(yè)、組織和公民的合法權(quán)益，也要通過涉外法治實(shí)施體系建設(shè)來有效地維護(hù)海外中國企業(yè)、組織和公民的合法權(quán)益。此外，要抓好涉外法律服務(wù)體系建設(shè)。相對(duì)于國內(nèi)法治中的“涉內(nèi)法治”來說，涉外法治實(shí)施更需要重視和依托涉外法律服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)。習(xí)近平總書記多次對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治、發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)作出重要指示、提出明確要求，為涉外法律服務(wù)業(yè)發(fā)展指明了方向、提供了根本遵循。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)明確要求“強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，維護(hù)我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當(dāng)權(quán)益，依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益”。2016年5月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議，審議通過《關(guān)于發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)的意見》。2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要注重培育一批國際一流的仲裁機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所，把涉外法治保障和服務(wù)工作做得更有成效。2023年11月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，要積極發(fā)展涉外法律服務(wù)。當(dāng)前，加強(qiáng)涉外法律服務(wù)要從兩個(gè)方面入手：一方面要加強(qiáng)中國駐外使領(lǐng)館為駐在國中國企業(yè)和公民提供必要的公共法律服務(wù)，建立完善的“駐外法務(wù)機(jī)構(gòu)”服務(wù)機(jī)制；另一方面要鼓勵(lì)和推動(dòng)中國律師事務(wù)所走出國門，在海外建立分所或者法律服務(wù)聯(lián)盟，為中國企業(yè)、組織和公民提供有效的法律服務(wù)，以此來彌補(bǔ)國內(nèi)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)在涉外執(zhí)法司法功能方面的不足。

四、堅(jiān)持以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)

涉外法治體系作為中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，主要涉及中國特色社會(huì)主義法治體系中具有涉外因素的法律事務(wù)的處理和解決。相對(duì)于純粹“涉內(nèi)法治”，涉外法治中的法律規(guī)則和法律依據(jù)的構(gòu)成比較復(fù)雜，既包括了本國立法機(jī)關(guān)制定的涉外法律法規(guī)，也包括對(duì)于本國的企業(yè)、組織和公民產(chǎn)生了法律效力并得到本國執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的國際法規(guī)則、外國法規(guī)則以及國際司法機(jī)構(gòu)或外國司法機(jī)構(gòu)的司法裁判、國際仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決以及國際調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解意見。這些復(fù)雜的法律規(guī)則和法律依據(jù)要具有國內(nèi)法治意義上的“法治”價(jià)值，首先必須要在各種不同的涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)之間形成價(jià)值統(tǒng)一或相互協(xié)調(diào)的法律原則，依據(jù)各種相互矛盾和沖突的法律規(guī)則和法律依據(jù)無法產(chǎn)生有效的“涉外法治”，將導(dǎo)致一國處理涉外法律事務(wù)的混亂局面。在此，引入“合憲性”概念可以比較有效地解決涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)自身的正當(dāng)性問題。

涉外法律規(guī)則或法律依據(jù)，不論是來自國內(nèi)立法機(jī)關(guān)的制定法規(guī)則，還是來自國際法規(guī)則、國際習(xí)慣法或外國法，或者是國際性司法裁判、國際仲裁和國際調(diào)解，只要這些處理涉外法律事務(wù)和糾紛的涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)在價(jià)值形態(tài)上不與本國憲法的基本原則和精神相抵觸，處理涉外法律事務(wù)的各種形態(tài)的法律規(guī)則和法律依據(jù)就都具有涉外法治意義上的正當(dāng)性和合法性，以及國內(nèi)法上的法律拘束力。2023年6月28日，第十四屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過的《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系法》第三十條第二款規(guī)定：“國家締結(jié)或者參加的條約和協(xié)定不得同憲法相抵觸?！边@是第一次通過法律文本的形式明確了條約與憲法之間的基本效力關(guān)系，確立了憲法在涉外法治建設(shè)中至高無上的權(quán)威地位。在對(duì)外關(guān)系法確立憲法相對(duì)于條約的“至上性”原則之前，國家締結(jié)或者參加的條約和協(xié)定與作為根本法的憲法之間的效力關(guān)系并不十分清晰。對(duì)外關(guān)系法的出臺(tái)使得涉外法治體系建設(shè)的制度基礎(chǔ)即涉外法律規(guī)則和涉外法律依據(jù)具有了法律規(guī)范內(nèi)在的一致性，因此，合憲性要求保證了涉外法律法規(guī)體系中的法律規(guī)范價(jià)值之間的內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性。作為涉外法治工作的基礎(chǔ)，涉外法律法規(guī)體系本身處于符合合憲性要求的“法治”狀態(tài)下，因此，符合合憲性要求的涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)構(gòu)成的涉外法律法規(guī)體系在規(guī)范和調(diào)整涉外法律關(guān)系的過程中，必然就可以基于合憲性價(jià)值有效規(guī)制涉外執(zhí)法、涉外司法、涉外守法和涉外法律服務(wù)，從而保證涉外法律事務(wù)的處理和解決始終在具有合憲性的涉外法律規(guī)范的“規(guī)制”下有序地進(jìn)行，運(yùn)用法治方式有效維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。因此，堅(jiān)持以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)，是當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)涉外法治工作的重要任務(wù)，必須從涉外法治理論和實(shí)踐兩個(gè)角度加以深化。

注釋：

①《習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)?加強(qiáng)涉外法制建設(shè)?營造有利法治條件和外部環(huán)境》，載《人民日?qǐng)?bào)》2023年11月29日，第1版。

②《習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)?加強(qiáng)涉外法制建設(shè)?營造有利法治條件和外部環(huán)境》，載《人民日?qǐng)?bào)》2023年11月29日，第1版。

③《習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)?加強(qiáng)涉外法制建設(shè)?營造有利法治條件和外部環(huán)境》，載《人民日?qǐng)?bào)》2023年11月29日，第1版。

④《習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)?加強(qiáng)涉外法制建設(shè)?營造有利法治條件和外部環(huán)境》，載《人民日?qǐng)?bào)》2023年11月29日，第1版。