建立健全中國(guó)特色法官職務(wù)管理制度

最高人民法院黨組成員、政治部主任

馬世忠

習(xí)近平總書(shū)記指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍至關(guān)重要。人民法官作為法治隊(duì)伍的重要力量，在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。加強(qiáng)新時(shí)代法官隊(duì)伍建設(shè)，關(guān)鍵在于建立健全符合法官職業(yè)特點(diǎn)、體現(xiàn)審判工作規(guī)律的法官職務(wù)管理制度。新法官法明確“法官實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列管理”。2022年3月，《法官單獨(dú)職務(wù)序列規(guī)定》印發(fā)實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)特色法官職務(wù)管理制度基本定型并不斷發(fā)展完善。深刻理解法官單獨(dú)職務(wù)序列的核心要義，準(zhǔn)確把握、穩(wěn)妥推進(jìn)法官單獨(dú)職務(wù)序列管理，對(duì)全面提升法官職業(yè)化水平，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法官隊(duì)伍具有重要意義。

實(shí)行單獨(dú)職務(wù)序列是法官職業(yè)化的必由之路

習(xí)近平總書(shū)記指出，司法活動(dòng)具有特殊的性質(zhì)和規(guī)律，司法權(quán)是對(duì)案件事實(shí)和法律的判斷權(quán)和裁決權(quán)，要求司法人員具有相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng)歷和社會(huì)閱歷，具有良好的法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和司法職業(yè)操守。這為本輪法官管理制度改革提供了總依據(jù)、總遵循。2015年10月，中央組織部、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》，拉開(kāi)了單獨(dú)職務(wù)序列改革的序幕。全國(guó)法院堅(jiān)持“試點(diǎn)先行、分步推進(jìn)、系統(tǒng)集成”的工作思路，積極穩(wěn)妥推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)落實(shí)落地，約12.8萬(wàn)名法官先后納入單獨(dú)職務(wù)序列管理，法官等級(jí)晉升實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，配套待遇不斷完善，基層一線法官職級(jí)低、待遇差、晉升通道狹窄、職業(yè)尊榮感不高等問(wèn)題得到有效解決。

對(duì)法官實(shí)行有別于其他公務(wù)員的單獨(dú)職務(wù)序列管理，是由審判權(quán)的內(nèi)在屬性決定的。根據(jù)我國(guó)憲法，人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)。審判權(quán)具有不同于行政權(quán)的特性。行政權(quán)從本質(zhì)上講是管理權(quán)，行政官員上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。審判權(quán)是對(duì)案件事實(shí)和適用法律的判斷權(quán)裁決權(quán)，具有親歷性特征，要求法官以直接言辭為親歷的主要方式，以庭審為親歷的主要場(chǎng)所，親自審查各方提交的證據(jù)材料，親自聽(tīng)取各方陳述、舉證、質(zhì)證、辯論；審判權(quán)具有中立性特征，要求法官避免偏聽(tīng)偏信，不偏不倚地對(duì)待原被告和控辯雙方，作出客觀公正的裁決；審判權(quán)具有終局性特征，對(duì)糾紛實(shí)行司法最終解決原則，一旦法官作出生效判決、裁定或決定，糾紛在法律上就應(yīng)得到最終解決或平息，且原則上一事不再理；法官在審判組織內(nèi)部是平等關(guān)系，講究少數(shù)服從多數(shù)。審判權(quán)的重要特點(diǎn)，要求對(duì)法官實(shí)行不同于其他公務(wù)員的管理模式。

對(duì)法官實(shí)行有別于其他公務(wù)員的單獨(dú)職務(wù)序列管理，是由法官的職業(yè)特點(diǎn)決定的。我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員法將公務(wù)員職位劃分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)三個(gè)類(lèi)別，并明確法官屬于公務(wù)員范圍。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)法官按照綜合管理類(lèi)公務(wù)員管理，實(shí)行與其他公務(wù)員基本相同的管理模式，在任免條件、職級(jí)晉升、業(yè)績(jī)考核、職業(yè)保障等方面沒(méi)有明顯區(qū)別，實(shí)行行政化管理，法官之間實(shí)際上存在著上下級(jí)關(guān)系。這種管理體制既不利于法官平等行使審判權(quán)，也不符合法官職業(yè)特點(diǎn)和審判工作規(guī)律。從職位性質(zhì)、條件、特點(diǎn)和管理來(lái)說(shuō)，法官職位有別于公務(wù)員法規(guī)定的三個(gè)職位類(lèi)別中的任何一個(gè)。法官等級(jí)主要代表職業(yè)資歷深淺，并不意味著級(jí)別高低，等級(jí)不同的法官就同一起案件行使審判權(quán)時(shí)，權(quán)力平等、共同擔(dān)責(zé)，不存在“誰(shuí)級(jí)別更高，誰(shuí)審批把關(guān)”的現(xiàn)象。因此，為確保司法公正，應(yīng)當(dāng)按照法官職業(yè)特點(diǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)法官等級(jí)與行政職級(jí)脫鉤，建立法官單獨(dú)職務(wù)序列。

準(zhǔn)確把握法官單獨(dú)職務(wù)序列管理的核心特點(diǎn)

法官單獨(dú)職務(wù)序列管理堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)人民法院隊(duì)伍的全面領(lǐng)導(dǎo)，深入貫徹新時(shí)代黨的組織路線和干部工作方針，始終將政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，切實(shí)將黨管干部、事業(yè)為上、公道正派、嚴(yán)管厚愛(ài)以及向基層一線傾斜等原則貫穿職務(wù)管理全過(guò)程各環(huán)節(jié)，在等級(jí)設(shè)置、等級(jí)升降、考核懲戒和工資制度等各方面“讓法官更像法官”。

其一，更加突出司法職業(yè)特點(diǎn)。司法責(zé)任制改革的核心要求就是“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，推動(dòng)審判權(quán)的本位回歸，確立法官的辦案主體地位，確保法官依法行使辦案職權(quán)，不依職務(wù)職級(jí)的高低分配審判權(quán)。改革前，確定法官等級(jí)的主要依據(jù)是行政職級(jí)，這就強(qiáng)化了法官管理中的行政化傾向，不利于法官平等行使審判權(quán)。為此，法官單獨(dú)職務(wù)序列等級(jí)實(shí)現(xiàn)與行政職級(jí)脫鉤，與其他公務(wù)員職務(wù)職級(jí)層次不再一一對(duì)應(yīng)，法官之間也不根據(jù)等級(jí)高低確定上下級(jí)關(guān)系，更不存在高等級(jí)法官領(lǐng)導(dǎo)低等級(jí)法官的問(wèn)題。在法官等級(jí)晉升方式方面，各級(jí)法院法官只要認(rèn)真履行職責(zé)，即使不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也能按照任職年限逐級(jí)晉升到一定等級(jí)，對(duì)于特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的還可以特別選升，從根本上改變了過(guò)去法院干部“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”、扎堆爭(zhēng)搶行政職務(wù)的狀況。

其二，牢固樹(shù)立強(qiáng)基導(dǎo)向。目前，人民法院80%左右法官工作在基層，80%以上案件化解在基層。隨著四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革的推進(jìn)，基層法官審判任務(wù)更重，責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)更高，有效激勵(lì)基層法官隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)是本輪司法體制改革的重要任務(wù)，也是加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的關(guān)鍵所在。法官單獨(dú)職務(wù)序列立足于法官?gòu)幕鶎优囵B(yǎng)、到基層鍛煉、在基層成長(zhǎng)，堅(jiān)持重點(diǎn)向中級(jí)以下法院傾斜，大幅提高中級(jí)、基層法院高等級(jí)法官比例，擇優(yōu)選升高等級(jí)法官的比例設(shè)置，越向下級(jí)法院比例越高，確保優(yōu)秀人才在基層和辦案一線安心、專(zhuān)心工作。各級(jí)法院實(shí)行比例控制的法官等級(jí)職數(shù)，必須確保有一定數(shù)量用于一線辦案崗位，特別選升制度也明確規(guī)定只適用于一線辦案崗位法官，個(gè)別長(zhǎng)期在基層法院任職、工作特別優(yōu)秀、為審判事業(yè)做出突出貢獻(xiàn)的法官，甚至可以突破法官等級(jí)設(shè)置的“天花板”，晉升至二級(jí)高級(jí)法官，極大拓展了基層法官的職業(yè)發(fā)展空間。

其三，注重與員額制等改革相銜接。法官單獨(dú)職務(wù)序列改革與法官員額制、法官工資制度等改革任務(wù)關(guān)聯(lián)度高、耦合性強(qiáng)。隨著改革的持續(xù)推進(jìn)，單兵突進(jìn)的“碎片化”改革無(wú)法適應(yīng)改革需要，必須依靠系統(tǒng)性的思維、全局性的視野和協(xié)同作戰(zhàn)的智慧，才能為改革發(fā)展革除羈絆、掃清障礙、指明方向。如果說(shuō)員額制改革主要解決哪些人可以成為法官的問(wèn)題的話，那單獨(dú)職務(wù)序列改革就需要解決進(jìn)入法官員額的人員如何進(jìn)行管理的問(wèn)題。為此，法官單獨(dú)職務(wù)序列對(duì)法官等級(jí)的設(shè)置、升降以及法官的管理監(jiān)督等作出了全面規(guī)范。法官等級(jí)與公務(wù)員行政職級(jí)脫鉤后，就必然面臨法官工資及各項(xiàng)待遇保障標(biāo)準(zhǔn)如何確定的緊迫問(wèn)題。為此，本輪司法體制改革對(duì)法官工資制度進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)和調(diào)整，新設(shè)了績(jī)效考核獎(jiǎng)金，并在中央相關(guān)部門(mén)的大力支持下，全面構(gòu)建了包括差旅、住房、醫(yī)療、公務(wù)交通補(bǔ)貼以及養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的配套待遇政策體系，改革紅利持續(xù)釋放，法官改革獲得感不斷增強(qiáng)。

積極穩(wěn)妥推進(jìn)法官職務(wù)管理制度更加成熟定型

任何一項(xiàng)制度的建立和完善都不可能一蹴而就。法官單獨(dú)職務(wù)序列改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的、復(fù)雜的工程，《法官單獨(dú)職務(wù)序列規(guī)定》的出臺(tái)為推進(jìn)法官職務(wù)管理制度走向成熟定型奠定了政策基礎(chǔ)。下一步還需要加強(qiáng)法官單獨(dú)職務(wù)序列的系統(tǒng)集成和綜合配套，健全完善相關(guān)制度機(jī)制，形成改革合力，進(jìn)一步釋放改革效能。

要準(zhǔn)確把握法官等級(jí)升降要求。法官單獨(dú)職務(wù)序列是法官的等級(jí)序列，全面體現(xiàn)法官的政治素質(zhì)、辦案能力、資歷貢獻(xiàn)等。本輪司法體制改革對(duì)法官等級(jí)晉升實(shí)行按期晉升、擇優(yōu)選升、特別選升相結(jié)合的晉升方式，對(duì)這一改革精神要繼續(xù)堅(jiān)持。要突出對(duì)法官政治素質(zhì)的考察。人民法院首先是政治機(jī)關(guān)，法官的第一身份首先是黨員干部，在職務(wù)職級(jí)晉升中必須把政治素質(zhì)放在首位，全面考察其政治立場(chǎng)、政治態(tài)度、政治覺(jué)悟和政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，確保晉升人選靠得住、過(guò)得硬、能放心。要注重對(duì)法官工作實(shí)績(jī)的體現(xiàn)。執(zhí)法辦案是法官的本職工作，也是法官的立身之基。要牢牢堅(jiān)持業(yè)績(jī)導(dǎo)向，分級(jí)分類(lèi)健全完善法官績(jī)效考核體系，為法官晉升等級(jí)提供科學(xué)、信服的業(yè)績(jī)基礎(chǔ)，從根本上破除達(dá)到最低任職年限就必須晉升的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，堅(jiān)決避免簡(jiǎn)單按照任職年限論資排輩，體現(xiàn)正確的用人導(dǎo)向。要實(shí)現(xiàn)法官等級(jí)的能上能下。法官單獨(dú)職務(wù)序列等級(jí)是法官能力、素質(zhì)、作風(fēng)等的綜合體現(xiàn)，應(yīng)成為“能者上、庸者下”的雙行道。要加強(qiáng)對(duì)法官等級(jí)升降的管理和監(jiān)督，在充分發(fā)揮等級(jí)晉升獎(jiǎng)掖激勵(lì)作用的同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理要求，對(duì)能力較弱不稱(chēng)職、發(fā)生違紀(jì)違法行為等情形的法官不予晉升法官等級(jí)或予以降低法官等級(jí)，情節(jié)嚴(yán)重不宜繼續(xù)擔(dān)任法官職務(wù)的及時(shí)清理退出法官員額，堅(jiān)決將不符合晉升或法官任職條件的人員擋在門(mén)外。

要健全法官職務(wù)序列轉(zhuǎn)任定級(jí)制度。初任法官如何確定等級(jí)以及法官在交流轉(zhuǎn)任其他公務(wù)員時(shí)如何確定等級(jí)，是法官單獨(dú)職務(wù)序列改革中各方關(guān)注較多的重要問(wèn)題。對(duì)此，首先要牢牢堅(jiān)持改革方向不動(dòng)搖。法官在初任、交流時(shí)面臨定級(jí)問(wèn)題，從根本上說(shuō)是因?yàn)閷?duì)法官群體實(shí)行了不同于其他公務(wù)員的單獨(dú)職務(wù)序列，法官等級(jí)與公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次和職級(jí)層次不再一一對(duì)應(yīng)。這改變了本輪改革前法官按照行政職級(jí)進(jìn)行管理，有的地方對(duì)這一政策調(diào)整還不完全適應(yīng)，仍然習(xí)慣于按照改革前的行政職級(jí)進(jìn)行套轉(zhuǎn)，甚至還寄望于將法官等級(jí)與行政職級(jí)具體對(duì)應(yīng)起來(lái)。這顯然不符合法官的職業(yè)特點(diǎn)和審判工作的內(nèi)在要求，為定級(jí)操作的便利恢復(fù)與職級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系更是舍本逐末。對(duì)此要有清醒認(rèn)識(shí)，始終牢牢堅(jiān)持法官單獨(dú)職務(wù)序列的改革方向不動(dòng)搖，絕不能開(kāi)倒車(chē)，走回頭路。另一方面，要綜合把握定級(jí)時(shí)的考慮因素。無(wú)論是法官助理初任定級(jí)，還是法官轉(zhuǎn)任其他公務(wù)員定級(jí)，本質(zhì)上屬于不同職務(wù)序列的轉(zhuǎn)換問(wèn)題。要注意結(jié)合職務(wù)職級(jí)、德才表現(xiàn)、任職資歷、工作經(jīng)歷等進(jìn)行統(tǒng)籌把握，全面反映相關(guān)人員的政治素質(zhì)、辦案能力、資歷貢獻(xiàn)等，穩(wěn)定干部職業(yè)發(fā)展預(yù)期，切實(shí)避免落差調(diào)整過(guò)大。

要科學(xué)把握領(lǐng)導(dǎo)干部選任條件。按照法官等級(jí)選任法院領(lǐng)導(dǎo)干部，是法官單獨(dú)職務(wù)序列的重要內(nèi)容。要選優(yōu)配強(qiáng)法院中層干部。庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)居于法院承上啟下的關(guān)鍵位置，是法官成長(zhǎng)為法院領(lǐng)導(dǎo)干部的第一步。要統(tǒng)籌考慮法官等級(jí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)等，進(jìn)一步加強(qiáng)從法官等級(jí)較低的年輕法官中選配中層干部的工作力度，確保各級(jí)人民法院中層干部中的年輕法官比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)較大幅度提高。要選優(yōu)配強(qiáng)法院領(lǐng)導(dǎo)班子。領(lǐng)導(dǎo)班子成員是人民法院干部隊(duì)伍中的“關(guān)鍵少數(shù)”。要著眼于人民法院領(lǐng)導(dǎo)班子的老中青梯次配備，充分發(fā)揮干部協(xié)管職能作用，將法官等級(jí)晉升與領(lǐng)導(dǎo)班子配備需求有機(jī)對(duì)接，為新時(shí)代人民法院改革發(fā)展提供充足的領(lǐng)導(dǎo)人才儲(chǔ)備。要暢通法院干部交流渠道。司法人員實(shí)行分類(lèi)管理后，部分法院干部交流機(jī)制不夠順暢，復(fù)合型人才鍛煉路徑收窄等問(wèn)題突出。法官單獨(dú)職務(wù)序列是激發(fā)法官隊(duì)伍活力的“源頭活水”，不應(yīng)成為阻礙各類(lèi)人員交流的制度壁壘。要加大干部輪崗交流力度，有序推進(jìn)法官跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)交流鍛煉，積極推進(jìn)審判業(yè)務(wù)部門(mén)與綜合部門(mén)干部的雙向交流，綜合部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部因工作需要到審判業(yè)務(wù)部門(mén)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，可按照法定程序任命相關(guān)法律職務(wù)。

要不斷完善法官職業(yè)保障機(jī)制。根據(jù)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，法官作為定分止?fàn)幍牟门姓撸仨毻ㄟ^(guò)司法責(zé)任制對(duì)其職業(yè)權(quán)力予以約束，也必須受到當(dāng)事人的尊重和信賴(lài)，適當(dāng)提高其政治、經(jīng)濟(jì)待遇，完善其職業(yè)和生活保障，能夠使法官立場(chǎng)更中立、心態(tài)更超脫、裁決更公正。法官單獨(dú)職務(wù)序列是實(shí)施法官管理，確定法官工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)。2019年，新修訂法官法專(zhuān)門(mén)對(duì)完善法官職業(yè)保障作出了系統(tǒng)規(guī)定，這為進(jìn)一步做好相關(guān)工作提供了法律依據(jù)。要嚴(yán)格落實(shí)法官法要求，實(shí)行與法官職責(zé)相適應(yīng)的法官工資制度，全面落實(shí)法官單獨(dú)職務(wù)序列配套待遇政策，確保法官安心、安責(zé)、安業(yè)。要健全法官權(quán)益保障委員會(huì)組織機(jī)構(gòu)，完善法官依法履職保護(hù)機(jī)制，建立法官依法履職免責(zé)制度和不實(shí)舉報(bào)澄清制度，為法官履職盡責(zé)提供堅(jiān)強(qiáng)組織和制度保證。要加大法官人身安全保護(hù)力度，健全與相關(guān)部門(mén)的溝通和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善法官及其近親屬人身安全保護(hù)措施，及時(shí)開(kāi)展法官人身安全與權(quán)益保障培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)法官的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力。