堅持黨對全面依法治國的領導

黃文藝

習近平法治思想的最顯著特征，就是旗幟鮮明地堅持黨對全面依法治國的領導，深刻揭示出黨的領導在全面依法治國中的全局性、統(tǒng)領性、基礎性地位。習近平總書記在全面依法治國的一系列重要講話中，科學回答了為什么要堅持黨的領導、如何堅持黨的領導、怎么樣加強黨的領導等一系列重大問題，確立了新時代黨領導全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略，既創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義法治理論關于黨法關系的思想，又有力推動了黨的領導的科學化、制度化、法治化。

一、黨的領導是中國特色社會主義法治之魂

習近平總書記指出，黨的領導是黨和國家事業(yè)不斷發(fā)展的“定海神針”。堅持中國特色社會主義法治道路，最根本的是堅持中國共產黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是中國特色社會主義法治與西方資本主義國家法治最大區(qū)別。

黨的領導是由憲法和法律所確立的。從1954年起，我國憲法就以根本法的形式反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位。2018年修憲后，憲法在序言中確定黨的領導地位的基礎上，又在總綱中明確規(guī)定了中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，進一步強化了黨總攬全局、協(xié)調各方的領導地位。

黨的領導是社會主義法治最根本的保證。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。黨的十八大以來，正是在以習近平同志為核心的黨中央的集中統(tǒng)一領導下，黨和國家將全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，作出了一系列重大決策部署，推出了一系列重大政策舉措，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，法治中國建設取得了歷史性成就。

黨的領導是社會主義法治的最大優(yōu)勢。中國特色社會主義法治把黨的領導、人民當家作主和依法治國統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調各方和人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，從原理設計和制度安排上都超越了西方法治。正是由于黨的領導，我國形成了既有集中統(tǒng)一又有分工負責、既有配合又有制約、既有公正又有效率的法治體制，超越了西方分權型、對抗型、否決型的法治體制。

黨的領導是破解法治領域改革難題的重要法寶。全面依法治國是一項長期而重大的歷史任務，也是一場深刻的社會變革。當前，立法、執(zhí)法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環(huán)節(jié)，法治領域改革面臨許多難啃的硬骨頭，復雜性、敏感性、艱巨性更加明顯。只有在黨的統(tǒng)一領導下，統(tǒng)籌協(xié)調各方面力量資源，法治領域改革才能攻堅克難、闖關奪隘，不斷取得新的突破性進展。

二、把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程

堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須貫徹到全面依法治國全過程，具體體現(xiàn)在黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。

領導立法，就是領導和推動國家立法機關將黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的法律規(guī)則，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。這具體包括，中共中央向全國人大提出修憲建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改，黨中央審定立法規(guī)劃、審議和決定涉及重大體制和重大政策調整的重要立法等。領導和推進立法體制改革，完善人大主導立法工作的體制機制，更好發(fā)揮政府在立法工作中的重要作用，拓寬社會各方和人民群眾有序參與立法的途徑和方式，推動提高科學立法、民主立法、依法立法水平。領導和推進立法工作機制創(chuàng)新，健全立法立項、起草、論證、協(xié)調、審議機制，完善立法征求公眾意見采納反饋機制，推動提高立法質量和效率。領導和推進重要立法工作，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，推動完善法律規(guī)范體系。

保證執(zhí)法，就是領導和推動各級政府加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。這具體包括，領導和推動行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移。領導和推動民生重點領域執(zhí)法，依法打擊損害人民群眾切身利益的違法犯罪行為，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。領導和推動“放管服”改革，加強各種所有制經濟產權的平等保護，加強對企業(yè)家人身權、財產權的保護，營造法治化營商環(huán)境。

支持司法，就是支持和保障司法機關依法獨立公正行使司法權，不受行政機關、社會團體和任何個人的非法干涉，切實維護司法的公正性和權威性。近年來，黨中央強調要處理好堅持黨的領導與保證司法機關依法獨立行使職權的關系，明確要求各級黨政機關和領導干部要支持司法機關依法獨立公正行使職權，不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》，中央政法委印發(fā)《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》，筑起了兩道保障司法機關依法獨立公正行使職權的制度防線。

帶頭守法，就是各級黨組織和全體黨員帶頭尊法學法守法用法，帶動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。黨的十九大提出，各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。黨員領導干部是全面依法治國的關鍵少數(shù)，應帶頭尊崇法治、捍衛(wèi)法治、厲行法治，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，做尊法學法守法用法的模范。

三、健全黨領導全面依法治國的制度機制

堅持和加強黨對全面依法治國的領導，需要持續(xù)健全黨領導全面依法治國的制度機制，不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。

加強黨中央的集中統(tǒng)一領導。在法治建設上，加強黨的領導首先是加強黨中央的集中統(tǒng)一領導。黨的十八大以來，黨中央健全了領導全面依法治國的體制機制，加強了對法治中國建設的集中統(tǒng)一領導。一是以中央全會形式專門研究決定法治建設重大問題。黨的十八屆四中全會是黨的歷史上第一次專門以法治建設為主題的中央全會，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對新時代全面依法治國作出了頂層設計和戰(zhàn)略部署。二是以中央工作會議形式專題研究全面依法治國工作。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議，是黨的歷史上首次召開的以法治工作為主題的中央工作會議。這次會議最重要的成果就是將習近平法治思想確立為全面依法治國的指導思想。三是成立中央全面依法治國委員會，負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實。

加強地方黨委的領導。地方黨委領導本地區(qū)法治建設工作，研究解決本地區(qū)法治建設的重大問題，支持和保證人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等依法依章程獨立負責、協(xié)調一致地開展工作。為確保地方黨委和政府主要負責人切實履行法治工作領導責任，中辦國辦印發(fā)了《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》，推動黨政主要負責人切實履行法治建設重要組織者、推動者和實踐者的職責。

加強黨的工作機關的領導。黨的工作機關是指黨中央和地方各級黨委設立的承擔領導和管理職能的機構，主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機構和派出機關。黨的工作機關依據(jù)黨內法規(guī)的規(guī)定，行使一定的領導和管理職責，包括領導和管理法治工作的職責。例如，根據(jù)《中國共產黨政法工作條例》的規(guī)定，黨委政法委是黨委領導和管理政法工作的職能部門，是實現(xiàn)黨對政法工作領導的重要組織形式。

加強國家機關黨組的領導。國家機關黨組是黨在國家機關設立的領導機構，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式。根據(jù)《中國共產黨黨組工作條例》規(guī)定，黨組發(fā)揮把方向、管大局、保落實的領導作用，加強對本單位業(yè)務工作和黨的建設的領導，討論和決定本單位重大問題。《中國共產黨政法工作條例》規(guī)定，政法單位黨組（黨委）領導本單位或者本系統(tǒng)政法工作，履行把方向、管大局、保落實的職責。

四、推進黨的領導制度化、法治化

習近平總書記指出，推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020－2025年）》提出，推進黨的領導入法入規(guī)，著力實現(xiàn)黨的領導制度化、法治化。推進黨的領導制度化、法治化，關鍵在于推進黨的領導入法入規(guī)，以國家法律和黨內法規(guī)雙重形式確認、規(guī)范和保障黨的領導。

第一，推進黨的領導入法。這就是將黨的領導寫入國家法律文本中，以國家法律形式保障黨的領導地位、規(guī)范黨的領導活動，推進黨的領導法治化。首先，凡涉及到黨的領導的法律領域，都應當將黨的領導寫入法律文本。在所有法律部門中，憲法相關法、行政法等公法領域的政治性、公共性強，堅持黨的領導，應寫入黨的領導條款。不過，即使是屬于私法領域的民商事法律，也有不少涉及到黨組織或黨的領導問題。例如，在公司法所規(guī)范的公司組織中，就涉及到中國共產黨的黨組織。因此，在2005年公司法修改時，就將黨組織單列一條寫入公司法中，確立黨組織的存在及其活動的合法性。其次，國家法律通常只宜對黨的領導作原則性規(guī)定。黨的領導職權、領導方式、領導程序、領導機制等具體問題，不宜由國家法律明確規(guī)定，而應由黨內法規(guī)作出詳細規(guī)定。這體現(xiàn)了黨內法規(guī)和國家法律的分工?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》第三條規(guī)定，黨內法規(guī)“規(guī)范黨的領導和黨的建設活動”。

第二，推進黨的領導入規(guī)。這就是建立健全黨的領導法規(guī)，以黨內法規(guī)形式鞏固黨的領導地位、強化黨的領導職責、規(guī)范黨的領導活動，推進黨的領導制度化。在黨內法規(guī)體系中，黨的領導法規(guī)是指專門規(guī)范黨領導人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位等組織的活動的黨內法規(guī)。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨的領導法規(guī)制定工作，先后出臺了《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨宣傳工作條例》《中國共產黨機構編制工作條例》《中國共產黨農村工作條例》等，規(guī)范了黨對統(tǒng)戰(zhàn)、政法、宣傳、機構編制、農村等工作的領導活動，有力推進了黨的領導的制度化、規(guī)范化。

黨的領導法規(guī)重點解決“誰來領導”、“領導什么”、“怎么領導”的問題，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導作用提供制度保障。其中，“誰來領導”涉及的是領導主體問題。中國共產黨是一個有著健全嚴密的組織體系的政黨，形成了一個由中央組織、地方組織、基層組織、黨組、黨的紀律檢查機關、黨的工作機關等構成的有機整體。黨內法規(guī)應通過明確各級各類黨組織的領導職責，推動它們積極履職盡責，確保黨的領導不缺位不錯位?！邦I導什么”涉及到黨的領導范圍問題。根據(jù)黨的全面領導原則，黨領導國家和社會各領域各方面工作。黨內法規(guī)應貫徹全面領導原則，確立黨在各領域各方面的領導地位，同時防止黨組織包辦國家機關和各類組織的具體工作?！霸趺搭I導”涉及的是黨的領導方式手段問題。黨的領導方式包括命令指示、決策執(zhí)行、監(jiān)督制約、考核考評、督察督辦、問責追責等多種方式手段。黨內法規(guī)應詳細規(guī)定黨組織運用這些方式手段的程序機制，推動黨的領導權在制度軌道上行使、在陽光下運行。  

作者系《中國法學》總編輯