建立健全中國特色法官職務(wù)管理制度

最高人民法院黨組成員、政治部主任

馬世忠

習(xí)近平總書記指出，全面推進依法治國，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊伍至關(guān)重要。人民法官作為法治隊伍的重要力量，在推進法治中國建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。加強新時代法官隊伍建設(shè)，關(guān)鍵在于建立健全符合法官職業(yè)特點、體現(xiàn)審判工作規(guī)律的法官職務(wù)管理制度。新法官法明確“法官實行單獨職務(wù)序列管理”。2022年3月，《法官單獨職務(wù)序列規(guī)定》印發(fā)實施，標志著中國特色法官職務(wù)管理制度基本定型并不斷發(fā)展完善。深刻理解法官單獨職務(wù)序列的核心要義，準確把握、穩(wěn)妥推進法官單獨職務(wù)序列管理，對全面提升法官職業(yè)化水平，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法官隊伍具有重要意義。

實行單獨職務(wù)序列是法官職業(yè)化的必由之路

習(xí)近平總書記指出，司法活動具有特殊的性質(zhì)和規(guī)律，司法權(quán)是對案件事實和法律的判斷權(quán)和裁決權(quán)，要求司法人員具有相應(yīng)的實踐經(jīng)歷和社會閱歷，具有良好的法律專業(yè)素養(yǎng)和司法職業(yè)操守。這為本輪法官管理制度改革提供了總依據(jù)、總遵循。2015年10月，中央組織部、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《法官、檢察官單獨職務(wù)序列改革試點方案》，拉開了單獨職務(wù)序列改革的序幕。全國法院堅持“試點先行、分步推進、系統(tǒng)集成”的工作思路，積極穩(wěn)妥推進各項改革任務(wù)落實落地，約12.8萬名法官先后納入單獨職務(wù)序列管理，法官等級晉升實現(xiàn)常態(tài)化，配套待遇不斷完善，基層一線法官職級低、待遇差、晉升通道狹窄、職業(yè)尊榮感不高等問題得到有效解決。

對法官實行有別于其他公務(wù)員的單獨職務(wù)序列管理，是由審判權(quán)的內(nèi)在屬性決定的。根據(jù)我國憲法，人民法院是國家的審判機關(guān)，依法獨立行使審判權(quán)。審判權(quán)具有不同于行政權(quán)的特性。行政權(quán)從本質(zhì)上講是管理權(quán)，行政官員上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。審判權(quán)是對案件事實和適用法律的判斷權(quán)裁決權(quán)，具有親歷性特征，要求法官以直接言辭為親歷的主要方式，以庭審為親歷的主要場所，親自審查各方提交的證據(jù)材料，親自聽取各方陳述、舉證、質(zhì)證、辯論；審判權(quán)具有中立性特征，要求法官避免偏聽偏信，不偏不倚地對待原被告和控辯雙方，作出客觀公正的裁決；審判權(quán)具有終局性特征，對糾紛實行司法最終解決原則，一旦法官作出生效判決、裁定或決定，糾紛在法律上就應(yīng)得到最終解決或平息，且原則上一事不再理；法官在審判組織內(nèi)部是平等關(guān)系，講究少數(shù)服從多數(shù)。審判權(quán)的重要特點，要求對法官實行不同于其他公務(wù)員的管理模式。

對法官實行有別于其他公務(wù)員的單獨職務(wù)序列管理，是由法官的職業(yè)特點決定的。我國現(xiàn)行公務(wù)員法將公務(wù)員職位劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三個類別，并明確法官屬于公務(wù)員范圍。長期以來，我國對法官按照綜合管理類公務(wù)員管理，實行與其他公務(wù)員基本相同的管理模式，在任免條件、職級晉升、業(yè)績考核、職業(yè)保障等方面沒有明顯區(qū)別，實行行政化管理，法官之間實際上存在著上下級關(guān)系。這種管理體制既不利于法官平等行使審判權(quán)，也不符合法官職業(yè)特點和審判工作規(guī)律。從職位性質(zhì)、條件、特點和管理來說，法官職位有別于公務(wù)員法規(guī)定的三個職位類別中的任何一個。法官等級主要代表職業(yè)資歷深淺，并不意味著級別高低，等級不同的法官就同一起案件行使審判權(quán)時，權(quán)力平等、共同擔責(zé)，不存在“誰級別更高，誰審批把關(guān)”的現(xiàn)象。因此，為確保司法公正，應(yīng)當按照法官職業(yè)特點，推動實現(xiàn)法官等級與行政職級脫鉤，建立法官單獨職務(wù)序列。

準確把握法官單獨職務(wù)序列管理的核心特點

法官單獨職務(wù)序列管理堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持和加強黨對人民法院隊伍的全面領(lǐng)導(dǎo)，深入貫徹新時代黨的組織路線和干部工作方針，始終將政治標準放在首位，切實將黨管干部、事業(yè)為上、公道正派、嚴管厚愛以及向基層一線傾斜等原則貫穿職務(wù)管理全過程各環(huán)節(jié)，在等級設(shè)置、等級升降、考核懲戒和工資制度等各方面“讓法官更像法官”。

其一，更加突出司法職業(yè)特點。司法責(zé)任制改革的核心要求就是“讓審理者裁判，由裁判者負責(zé)”，推動審判權(quán)的本位回歸，確立法官的辦案主體地位，確保法官依法行使辦案職權(quán)，不依職務(wù)職級的高低分配審判權(quán)。改革前，確定法官等級的主要依據(jù)是行政職級，這就強化了法官管理中的行政化傾向，不利于法官平等行使審判權(quán)。為此，法官單獨職務(wù)序列等級實現(xiàn)與行政職級脫鉤，與其他公務(wù)員職務(wù)職級層次不再一一對應(yīng)，法官之間也不根據(jù)等級高低確定上下級關(guān)系，更不存在高等級法官領(lǐng)導(dǎo)低等級法官的問題。在法官等級晉升方式方面，各級法院法官只要認真履行職責(zé)，即使不擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也能按照任職年限逐級晉升到一定等級，對于特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的還可以特別選升，從根本上改變了過去法院干部“千軍萬馬過獨木橋”、扎堆爭搶行政職務(wù)的狀況。

其二，牢固樹立強基導(dǎo)向。目前，人民法院80%左右法官工作在基層，80%以上案件化解在基層。隨著四級法院審級職能定位改革的推進，基層法官審判任務(wù)更重，責(zé)任標準更高，有效激勵基層法官隊伍干事創(chuàng)業(yè)是本輪司法體制改革的重要任務(wù)，也是加強法官隊伍職業(yè)化建設(shè)的關(guān)鍵所在。法官單獨職務(wù)序列立足于法官從基層培養(yǎng)、到基層鍛煉、在基層成長，堅持重點向中級以下法院傾斜，大幅提高中級、基層法院高等級法官比例，擇優(yōu)選升高等級法官的比例設(shè)置，越向下級法院比例越高，確保優(yōu)秀人才在基層和辦案一線安心、專心工作。各級法院實行比例控制的法官等級職數(shù)，必須確保有一定數(shù)量用于一線辦案崗位，特別選升制度也明確規(guī)定只適用于一線辦案崗位法官，個別長期在基層法院任職、工作特別優(yōu)秀、為審判事業(yè)做出突出貢獻的法官，甚至可以突破法官等級設(shè)置的“天花板”，晉升至二級高級法官，極大拓展了基層法官的職業(yè)發(fā)展空間。

其三，注重與員額制等改革相銜接。法官單獨職務(wù)序列改革與法官員額制、法官工資制度等改革任務(wù)關(guān)聯(lián)度高、耦合性強。隨著改革的持續(xù)推進，單兵突進的“碎片化”改革無法適應(yīng)改革需要，必須依靠系統(tǒng)性的思維、全局性的視野和協(xié)同作戰(zhàn)的智慧，才能為改革發(fā)展革除羈絆、掃清障礙、指明方向。如果說員額制改革主要解決哪些人可以成為法官的問題的話，那單獨職務(wù)序列改革就需要解決進入法官員額的人員如何進行管理的問題。為此，法官單獨職務(wù)序列對法官等級的設(shè)置、升降以及法官的管理監(jiān)督等作出了全面規(guī)范。法官等級與公務(wù)員行政職級脫鉤后，就必然面臨法官工資及各項待遇保障標準如何確定的緊迫問題。為此，本輪司法體制改革對法官工資制度進行了重新設(shè)計和調(diào)整，新設(shè)了績效考核獎金，并在中央相關(guān)部門的大力支持下，全面構(gòu)建了包括差旅、住房、醫(yī)療、公務(wù)交通補貼以及養(yǎng)老保險在內(nèi)的配套待遇政策體系，改革紅利持續(xù)釋放，法官改革獲得感不斷增強。

積極穩(wěn)妥推進法官職務(wù)管理制度更加成熟定型

任何一項制度的建立和完善都不可能一蹴而就。法官單獨職務(wù)序列改革是一項系統(tǒng)的、復(fù)雜的工程，《法官單獨職務(wù)序列規(guī)定》的出臺為推進法官職務(wù)管理制度走向成熟定型奠定了政策基礎(chǔ)。下一步還需要加強法官單獨職務(wù)序列的系統(tǒng)集成和綜合配套，健全完善相關(guān)制度機制，形成改革合力，進一步釋放改革效能。

要準確把握法官等級升降要求。法官單獨職務(wù)序列是法官的等級序列，全面體現(xiàn)法官的政治素質(zhì)、辦案能力、資歷貢獻等。本輪司法體制改革對法官等級晉升實行按期晉升、擇優(yōu)選升、特別選升相結(jié)合的晉升方式，對這一改革精神要繼續(xù)堅持。要突出對法官政治素質(zhì)的考察。人民法院首先是政治機關(guān)，法官的第一身份首先是黨員干部，在職務(wù)職級晉升中必須把政治素質(zhì)放在首位，全面考察其政治立場、政治態(tài)度、政治覺悟和政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，確保晉升人選靠得住、過得硬、能放心。要注重對法官工作實績的體現(xiàn)。執(zhí)法辦案是法官的本職工作，也是法官的立身之基。要牢牢堅持業(yè)績導(dǎo)向，分級分類健全完善法官績效考核體系，為法官晉升等級提供科學(xué)、信服的業(yè)績基礎(chǔ)，從根本上破除達到最低任職年限就必須晉升的錯誤認識，堅決避免簡單按照任職年限論資排輩，體現(xiàn)正確的用人導(dǎo)向。要實現(xiàn)法官等級的能上能下。法官單獨職務(wù)序列等級是法官能力、素質(zhì)、作風(fēng)等的綜合體現(xiàn)，應(yīng)成為“能者上、庸者下”的雙行道。要加強對法官等級升降的管理和監(jiān)督，在充分發(fā)揮等級晉升獎掖激勵作用的同時，認真落實從嚴治黨、從嚴管理要求，對能力較弱不稱職、發(fā)生違紀違法行為等情形的法官不予晉升法官等級或予以降低法官等級，情節(jié)嚴重不宜繼續(xù)擔任法官職務(wù)的及時清理退出法官員額，堅決將不符合晉升或法官任職條件的人員擋在門外。

要健全法官職務(wù)序列轉(zhuǎn)任定級制度。初任法官如何確定等級以及法官在交流轉(zhuǎn)任其他公務(wù)員時如何確定等級，是法官單獨職務(wù)序列改革中各方關(guān)注較多的重要問題。對此，首先要牢牢堅持改革方向不動搖。法官在初任、交流時面臨定級問題，從根本上說是因為對法官群體實行了不同于其他公務(wù)員的單獨職務(wù)序列，法官等級與公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次和職級層次不再一一對應(yīng)。這改變了本輪改革前法官按照行政職級進行管理，有的地方對這一政策調(diào)整還不完全適應(yīng)，仍然習(xí)慣于按照改革前的行政職級進行套轉(zhuǎn)，甚至還寄望于將法官等級與行政職級具體對應(yīng)起來。這顯然不符合法官的職業(yè)特點和審判工作的內(nèi)在要求，為定級操作的便利恢復(fù)與職級的對應(yīng)關(guān)系更是舍本逐末。對此要有清醒認識，始終牢牢堅持法官單獨職務(wù)序列的改革方向不動搖，絕不能開倒車，走回頭路。另一方面，要綜合把握定級時的考慮因素。無論是法官助理初任定級，還是法官轉(zhuǎn)任其他公務(wù)員定級，本質(zhì)上屬于不同職務(wù)序列的轉(zhuǎn)換問題。要注意結(jié)合職務(wù)職級、德才表現(xiàn)、任職資歷、工作經(jīng)歷等進行統(tǒng)籌把握，全面反映相關(guān)人員的政治素質(zhì)、辦案能力、資歷貢獻等，穩(wěn)定干部職業(yè)發(fā)展預(yù)期，切實避免落差調(diào)整過大。

要科學(xué)把握領(lǐng)導(dǎo)干部選任條件。按照法官等級選任法院領(lǐng)導(dǎo)干部，是法官單獨職務(wù)序列的重要內(nèi)容。要選優(yōu)配強法院中層干部。庭長、副庭長居于法院承上啟下的關(guān)鍵位置，是法官成長為法院領(lǐng)導(dǎo)干部的第一步。要統(tǒng)籌考慮法官等級結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)等，進一步加強從法官等級較低的年輕法官中選配中層干部的工作力度，確保各級人民法院中層干部中的年輕法官比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實現(xiàn)較大幅度提高。要選優(yōu)配強法院領(lǐng)導(dǎo)班子。領(lǐng)導(dǎo)班子成員是人民法院干部隊伍中的“關(guān)鍵少數(shù)”。要著眼于人民法院領(lǐng)導(dǎo)班子的老中青梯次配備，充分發(fā)揮干部協(xié)管職能作用，將法官等級晉升與領(lǐng)導(dǎo)班子配備需求有機對接，為新時代人民法院改革發(fā)展提供充足的領(lǐng)導(dǎo)人才儲備。要暢通法院干部交流渠道。司法人員實行分類管理后，部分法院干部交流機制不夠順暢，復(fù)合型人才鍛煉路徑收窄等問題突出。法官單獨職務(wù)序列是激發(fā)法官隊伍活力的“源頭活水”，不應(yīng)成為阻礙各類人員交流的制度壁壘。要加大干部輪崗交流力度，有序推進法官跨部門、跨層級、跨地區(qū)、跨系統(tǒng)交流鍛煉，積極推進審判業(yè)務(wù)部門與綜合部門干部的雙向交流，綜合部門領(lǐng)導(dǎo)干部因工作需要到審判業(yè)務(wù)部門擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，可按照法定程序任命相關(guān)法律職務(wù)。

要不斷完善法官職業(yè)保障機制。根據(jù)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，法官作為定分止爭的裁判者，必須通過司法責(zé)任制對其職業(yè)權(quán)力予以約束，也必須受到當事人的尊重和信賴，適當提高其政治、經(jīng)濟待遇，完善其職業(yè)和生活保障，能夠使法官立場更中立、心態(tài)更超脫、裁決更公正。法官單獨職務(wù)序列是實施法官管理，確定法官工資、住房、醫(yī)療等待遇的重要依據(jù)。2019年，新修訂法官法專門對完善法官職業(yè)保障作出了系統(tǒng)規(guī)定，這為進一步做好相關(guān)工作提供了法律依據(jù)。要嚴格落實法官法要求，實行與法官職責(zé)相適應(yīng)的法官工資制度，全面落實法官單獨職務(wù)序列配套待遇政策，確保法官安心、安責(zé)、安業(yè)。要健全法官權(quán)益保障委員會組織機構(gòu)，完善法官依法履職保護機制，建立法官依法履職免責(zé)制度和不實舉報澄清制度，為法官履職盡責(zé)提供堅強組織和制度保證。要加大法官人身安全保護力度，健全與相關(guān)部門的溝通和聯(lián)動機制，完善法官及其近親屬人身安全保護措施，及時開展法官人身安全與權(quán)益保障培訓(xùn)，切實增強法官的風(fēng)險防范意識和應(yīng)對能力。