宜春政法系統(tǒng)課題組

黨的二十屆三中全會強調，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度，為新形勢下高質高效推進矛盾糾紛預防化解提供了明確指引。宜春政法系統(tǒng)課題組圍繞“只進一扇門、解紛萬家事”改革課題，深入宜春市宜豐縣綜治中心、崇文社區(qū)、同安鄉(xiāng)等地進行調研分析，以期為促進縣鄉(xiāng)級綜治中心融合聯(lián)動化解矛盾糾紛提供意見建議。

運行現(xiàn)狀

以綜治中心為樞紐，上下一體、實現(xiàn)縱橫聯(lián)動。當前，宜春市已形成以縣域綜治中心為主體的矛盾糾紛排查化解“入口-流轉中心-出口”的閉環(huán)監(jiān)管網絡，形成了責任清晰、過程流暢、目標一致、協(xié)同高效的矛盾糾紛排查化解體系。2024年以來，全市各級綜治中心共計排查受理矛盾糾紛9.3萬余件，成功化解矛盾糾紛8.8萬余件，化解率達95%，其中依托綜治中心職能和力量，僅今年就化解疑難復雜矛盾糾紛1687件。

以智能平臺為支撐，對癥施策、實現(xiàn)精準治理。研發(fā)“宜春市矛盾糾紛多元化解跨部門協(xié)同平臺”(以下簡稱“協(xié)同平臺”)，初步形成集全市矛盾糾紛排查化解全口徑數(shù)據匯總、動態(tài)管控、調度指揮于一體的“數(shù)據大腦”，為全市基層社會治理、源頭治理針對矛盾規(guī)律、特點、種類、形式提供精準分析、科學研判的事實依據。在此基礎上，已形成一批可復制、易推廣的矛盾糾紛基層治理的“宜春實踐”。

以機制建設為保障，協(xié)同解紛、實現(xiàn)有序規(guī)范。健全“大一窗”綜合受理流轉機制，繪好受理、辦理流程示意圖，按照“一個窗口受理、分門別類流轉”的方式明晰運轉程序，實現(xiàn)系統(tǒng)內流轉的矛盾糾紛的首辦責任制和“誰主管誰負責”制，將調解責任貫穿矛盾糾紛化解全過程，做到“事情有人接、群眾有人管、矛盾有人調”。

現(xiàn)實困境

調解各環(huán)節(jié)未完全銜接，多元解紛聯(lián)動機制還需進一步細化。首先，權力層級不匹配，縣級綜治中心存在“小馬拉大車”現(xiàn)象。根據機構“三定”方案，縣(市、區(qū))綜治中心為股級單位，矛盾糾紛化解中心是綜治中心內設工作平臺，權力層級不匹配導致綜治中心在調動資源時不夠有力，在協(xié)調相關部門化解糾紛時不夠有效。

其次，聯(lián)動機制不完善，部門有效融合存在“掛名不掛帥”現(xiàn)象。按照市級要求，各縣(市、區(qū))警調、訴調、訪調、行調等各種調解制度都已建立，但是個別地區(qū)在實體化運行過程中存在“行動跟不上、實際質效差”等現(xiàn)象。比如：在縣級綜治中心，個別縣直部門入駐縣(市、區(qū))綜治中心只是形式上的入駐，未能實質融入中心參與矛盾糾紛化解。同時，各部門在調解各環(huán)節(jié)銜接上還不暢通。比如：訴前調解未達成調解共識，進入訴訟程序后，聯(lián)動不暢、重復勞動和調解周期冗長的問題仍然存在。

第三，資源配置不科學，鎮(zhèn)村調解資源存在“旱澇不均”現(xiàn)象。部分縣(市、區(qū))在鎮(zhèn)、村兩級調解資源配置上采取統(tǒng)一標準，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體量大小，均需按照要求設置部門窗口，一定程度上造成了調解資源緊缺或閑置浪費。

“協(xié)同平臺”還未完全打通，矛盾糾紛數(shù)據融合還需進一步優(yōu)化。首先，“多張網”融合不夠“有效”，“一網統(tǒng)攬”優(yōu)勢不明顯。一是糾紛數(shù)據錄入壁壘還未打通。向上，協(xié)同平臺和省大數(shù)據治理平臺之間未完全打通，導致糾紛需要重復錄入;中間，協(xié)同平臺和信訪、法院等職能部門未完全打通，導致糾紛需要多頭錄入;向下，協(xié)同平臺和各縣(市、區(qū))自主開發(fā)的矛盾糾紛錄入系統(tǒng)未完全打通，導致糾紛錄入不全面。二是糾紛類非警務警情辦理質效不高。糾紛類警單分流不及時、關鍵信息缺失，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法高效對接、有效應對。比如：因協(xié)同平臺推送不及時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對一些派出所已處理非警務警情糾紛需重復處理、制作案卷、錄入系統(tǒng)，一定程度上造成了資源的浪費。因關鍵信息缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對一些派出所未完成的復雜非警務警情糾紛在“電腦上辦結”，對“送上門的矛盾糾紛”不及時排查研判，造成糾紛類非警務警情辦理質效難以提升。

其次，對解紛碼宣傳不夠，線上糾紛上報研判未發(fā)揮實效。解紛碼作為群眾線上申請矛盾糾紛調解平臺之一，目前推廣力度不夠，群眾知曉度不高。據統(tǒng)計，個別縣(市、區(qū))群眾通過解紛碼自主申報矛盾糾紛率不足10%。

第三，糾紛數(shù)據錄入不全面，線下糾紛上報制度落實有差距。 協(xié)同平臺實行四級預警和限時辦結機制，有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)為減少預警機制制約或為完成上報任務，選擇性錄入一些已經解決或無關痛癢的糾紛，而難以解決的矛盾糾紛通常遲報或者不報，導致疑難糾紛在基層久拖難解，縣、區(qū)一級卻未掌握相關情況，出現(xiàn)矛盾糾紛“真空”地帶。

專業(yè)化隊伍還未完全建成，基層調解隊伍建設還需進一步強化。首先，調解員法律專業(yè)性不強。部分村級調解員雖然調解經驗豐富，但很多時候用“土方法”化解糾紛，缺乏法律法規(guī)支撐，隨著群眾維權意識增強，基層調解一定程度上存在說服力不夠、權威性不高的情況。

其次，調解員工作積極性不高。目前，村級調解員一般由兼職網格員兼任，沒有專項調解津貼，雖然一些地方出臺了“以案定補”的相關文件，但也是“杯水車薪”。同時，市委、市政府要求基層政府給兼職網格員發(fā)放的津貼，一些地方沒有真正落實到位，導致部分基層調解員工作積極性不高。

第三，調解員選用規(guī)范性不足。基層調解員在選任、管理、考核、梯隊培養(yǎng)等方面還存在機制不健全、管理不規(guī)范等問題?；鶎诱{解員沒有明確統(tǒng)一的任職條件和具體要求，選任用通常由村委會上報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、基層使用，暫未建立基層調解員進入、退出機制。

完善進路

聚合多元解紛力量，為矛盾糾紛聯(lián)調激活動力。首先，提升縣級綜治中心職級。增設專職綜治中心主任，選派專業(yè)素質高、綜合能力強的干部擔任綜治中心主任，以利于綜治中心調度開展工作。配備專職“大一窗”糾紛分流員，由考核方選派人員或者聘請專業(yè)能力強、素質高的其他人員擔任，不僅可以有效避免糾紛推諉，也有利于實現(xiàn)矛盾精準研判和高效分類轉辦。

其次，提升縣直部門入駐效能。圍繞發(fā)揮防范化解各類社會矛盾和治安風險“終結地”作用，優(yōu)化規(guī)范入駐部門運行機制。人民來訪接待中心、公共法律服務中心、行政爭議化解中心、行政復議、勞動爭議化解、訴訟服務中心等成建制入駐中心。一是明確要求部門選派調解經驗和業(yè)務能力兼?zhèn)涞娜藛T進入綜治中心?？梢赃x派單位退居二線的老同志、單位兼具調解經驗和部門業(yè)務知識的返聘人員，發(fā)揮其調解經驗豐富和業(yè)務能力強的優(yōu)勢。二是弱化部門業(yè)務功能，聚焦綜治中心解紛功能。入駐綜治中心的部門主要帶入具有部門特色的解紛業(yè)務，對矛盾糾紛少、與矛盾糾紛關聯(lián)性弱的部門不要求入駐，對矛盾糾紛多的、由部門結合其糾紛特點在綜治中心常態(tài)化開展相應的解紛工作。

第三，提升智慧聯(lián)動解紛效率。建立網格法律服務圈，針對人口多的城區(qū)網格，以網格為單位建立網格法庭、網格警室等，網格員在網格內實現(xiàn)與法官、民警視頻連線，借助法律專業(yè)力量進行聯(lián)動化解;建立鄉(xiāng)村智慧調解室，針對偏遠、人口少的鄉(xiāng)村，設立智慧調解室，群眾在智慧調解室通過智能設備可以查詢糾紛案例、法律條文，為自己的糾紛提供參考指導，引入在線心理輔導，利用在線心理輔導的私密、專業(yè)、有效，助力糾紛的聯(lián)動化解。

第四，提升多元協(xié)同化解效果。一是市級層面出臺多調聯(lián)動責任機制。按照“屬地管理”和“誰主導誰負責”原則，進一步細化各地區(qū)、各部門的工作責任，形成詳細的工作清單，真正做到權責相匹配，責任到崗到人。二是發(fā)揮行業(yè)調解批量解紛作用。針對矛盾糾紛數(shù)量多、專業(yè)強、難度高的行業(yè)，在綜治中心設置專門的行業(yè)調解中心，實現(xiàn)糾紛批量、高質化解。例如，根據當?shù)丶m紛特點，在區(qū)縣綜治中心成立專門的物業(yè)服務糾紛、金融糾紛、房產糾紛、產業(yè)糾紛、交通事故糾紛等行業(yè)調解中心。

匯聚矛盾糾紛數(shù)據，為矛盾糾紛流轉賦能增效。首先，進一步打破矛盾糾紛數(shù)據壁壘。構建跨部門數(shù)據共享機制，以“協(xié)同平臺”為主渠道，其他部門矛盾糾紛按照統(tǒng)一標準融合匯入“協(xié)同平臺”。一方面，實現(xiàn)各部門數(shù)據單向導入到“協(xié)同平臺”，由綜治中心匯聚各部門數(shù)據做進一步分析處理，爭取化解在訴前。另一方面，綜治中心在獲取各部門糾紛數(shù)據后經過分析，如需要其他部門聯(lián)動化解的，可推送至各部門。

其次，進一步延伸矛盾糾紛數(shù)據匯聚入口。要加大解紛碼的宣傳力度，提升解紛碼使用率，實現(xiàn)群眾線上申請解紛的數(shù)據自動匯入“協(xié)同平臺”，全方位覆蓋群眾糾紛錄入渠道，為全面掌握群眾糾紛提供數(shù)據支撐。

第三，進一步提升矛盾糾紛數(shù)據匯入實效。做到糾紛數(shù)據應錄盡錄，對群眾到綜治中心申請調解和綜治中心主動排查確認的糾紛當場送達受理通知書，并書面告知糾紛調解的流程、權利和義務，接受群眾的監(jiān)督，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對排查和群眾上報的糾紛及時主動錄入“協(xié)同平臺”。建立系統(tǒng)自檢重復錄入功能，使系統(tǒng)可自動識別是否存在縣鄉(xiāng)級多頭排查填報情況，提高糾紛處置效能。

培育基層調解隊伍，為矛盾糾紛化解添磚加瓦。首先，配足專職調解員。為將更多矛盾糾紛吸附化解在當?shù)?，調解力量更應當向基層傾斜，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道固定配備3至5名專職調解員，并形成以老帶新模式，梯次培養(yǎng)調解隊伍。

其次，配置專業(yè)調解團隊。各級綜治中心可以視情況組建物業(yè)調解團隊、金融調解團隊、家事調解團隊，以提高調解的專業(yè)性和成效。同時，試點創(chuàng)辦有償服務專業(yè)調解工作室，各級組織可以采取購買服務方式，讓更多專業(yè)力量參與到調解工作中。

第三，配強法律從業(yè)人員。在綜治中心組建矛盾糾紛調解專業(yè)人才庫，鼓勵退休法官、檢察官、民警、律師等群體加入調解隊伍。同時，構建實習律師綜治中心掛職鍛煉機制，要求實習律師在執(zhí)業(yè)前到綜治中心鍛煉，不僅有利于提升實習律師經驗水平，也能讓調解隊伍更加專業(yè)、更加多元。

完善機制運行制度，為矛盾糾紛處置保駕護航。首先，建立矛盾糾紛化解考核機制。由綜治中心對部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行業(yè)矛盾糾紛化解進行考核，對矛盾的轉辦、反饋進行匯總分析。

其次，建立矛盾糾紛處置督查機制。除制定考核標準外，加強不定期重點督察各部門針對“協(xié)同平臺”流轉交辦的矛盾糾紛閉環(huán)處置情況和矛盾糾紛重復發(fā)生情況，對于未及時處理平臺流轉交辦的矛盾糾紛和形式化解、推諉推責的情況在平安建設考核中予以嚴重扣分，事態(tài)嚴重的交紀委監(jiān)委處理，以督查考核推動各行業(yè)部門和各鎮(zhèn)街矛盾糾紛處置的成效。

第三，建立調解隊伍保障激勵機制。一是制定調解員管理制度。明確調解員選任條件、程序、待遇、考核、退出機制，確保調解員隊伍規(guī)范專業(yè)、管理有序，建議將人民調解工作經費列入財政預算，由財政統(tǒng)一支付，予以保障。二是出臺市級層面糾紛調解獎補標準。根據案件難易程度、糾紛類型、化解成效等制定不同的獎補標準，科學合理獎補調解人員。三是建立人民調解員評優(yōu)推優(yōu)機制。在全社會評選優(yōu)秀調解員、金牌調解員，對長期從事調解工作的老調解員頒發(fā)證書、勛章，加大宣傳力度，不斷提高人民調解員的職業(yè)榮譽感、歸屬感，進一步激發(fā)調解員工作的積極性。

課題組成員：田甘霖、易建鋒、陳明燦、陽青、徐銘遠