文 | 鄭芳芳

行刑雙向銜接，既包括行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送案件的正向銜接，也包括司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件的反向銜接。在健全正向移送機(jī)制的前提下，應(yīng)著重關(guān)注反向銜接機(jī)制的完善。這就包括反向銜接中對(duì)證據(jù)轉(zhuǎn)化和監(jiān)督方式的規(guī)范，以反向銜接為抓手來(lái)強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法雙向銜接機(jī)制，以此來(lái)為行刑銜接案件提供有利的制度基礎(chǔ)，保障行刑銜接案件銜接的常態(tài)化和順暢進(jìn)行。

行刑反向銜接機(jī)制現(xiàn)狀

當(dāng)下，行刑反向銜接只是流于表面，行刑反向銜接在司法實(shí)踐中很難真正有效實(shí)現(xiàn)。究其原因，行刑反向銜接的規(guī)定仍處于相對(duì)宏觀階段。

一是反向移送和反向監(jiān)督無(wú)規(guī)范指引且程序不明。目前而言，行政處罰法和刑訴法對(duì)于行刑反向銜接的移送程序只有原則性的規(guī)定。最高人民檢察院的司法解釋對(duì)其作出相對(duì)較為具體的規(guī)定，但其內(nèi)容也并不全面。

二是反向銜接證據(jù)轉(zhuǎn)化爭(zhēng)議。對(duì)于刑事證據(jù)是否可以直接轉(zhuǎn)化為行政證據(jù)，立法層面并沒(méi)有作出明確規(guī)定。司法實(shí)踐中對(duì)于司法機(jī)關(guān)辦案過(guò)程中已經(jīng)收集過(guò)的證據(jù)，案件移送至行政機(jī)關(guān)仍然需要重新搜集這些證據(jù)，這不僅浪費(fèi)了執(zhí)法資源以及司法資源，還勢(shì)必降低反向銜接證據(jù)轉(zhuǎn)化效率。

完善反向銜接機(jī)制的理論依據(jù)

構(gòu)建并完善輕罪治理體系具有現(xiàn)實(shí)必要性。這就必須秉持刑法謙抑性原則，再以法理、法律作為依據(jù)，對(duì)于刑法和刑罰處罰的適用加以慎重，從而避免行政違法行為的過(guò)度犯罪化，實(shí)現(xiàn)案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序以達(dá)到行刑反向銜接的無(wú)縫對(duì)接。

一是法理依據(jù)。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，其關(guān)鍵問(wèn)題是避免以罰代刑、有案不移以及有案難移等現(xiàn)象。對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，假如認(rèn)為不構(gòu)成犯罪或免予刑事處罰，但是應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，則應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理。由此可見(jiàn)，行政處罰嚴(yán)重于刑罰處罰，都是反向銜接機(jī)制不完善導(dǎo)致的。一方面，行政違法行為與刑事犯罪行為的界限不清晰。另一方面，行政處罰與刑罰處罰既有內(nèi)在聯(lián)系又相互區(qū)別。二者都屬于公法上的治理手段，在特性、功能以及處罰類型等方面都有相似性，但在主體、對(duì)象以及處罰措施，尤其是在后果等方面有著明顯差異。行政處罰針對(duì)的是違反行政管理法律法規(guī)情節(jié)輕微的情況，而刑罰處罰針對(duì)的則是違法情節(jié)相對(duì)嚴(yán)重以致達(dá)到犯罪程度的情況。二者作比較，在涉及財(cái)產(chǎn)處罰方面，沒(méi)收與沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、罰金與罰款在處罰形式上沒(méi)有本質(zhì)性的不同;在涉及經(jīng)營(yíng)資格方面，行政處罰比刑罰處罰的類型更多樣;在涉及人身自由方面，刑罰處罰比行政處罰嚴(yán)厲許多。除此之外，二者在目的與價(jià)值取向方面有所不同，相較之下行政處罰追求立罰立改，更看中效率;刑罰處罰追求罰當(dāng)其罪，更看中公正，二者側(cè)重不同。與此同時(shí)，行政處罰也不是刑罰處罰的前置程序，必須追究刑事責(zé)任也不等同于優(yōu)先追究刑事責(zé)任。只有行為人行為的社會(huì)危害性遠(yuǎn)超于一般行政違法行為，相應(yīng)的處罰也明顯不是行政處罰能達(dá)到的處罰效果，才有必要上升到刑罰處罰。

二是法律依據(jù)。2021年新修訂的行政處罰法提出了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的雙向移送機(jī)制。其中，涉及行政執(zhí)法與刑事司法的正向銜接，也涉及行政執(zhí)法與刑事司法的反向銜接。與此同時(shí)，有些行政規(guī)范性文件也對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法的反向銜接作出了規(guī)定。在刑事立法方面，刑法和刑事訴訟法多個(gè)條款規(guī)定了不予追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰。在刑法總則部分，刑法第三條規(guī)定了罪刑法定原則，其中法律沒(méi)有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處罰。第三十七條針對(duì)刑罰處罰規(guī)定了可以免予刑事處罰的情形。在刑法分則部分，第一百五十三條第一款第一項(xiàng)針對(duì)走私普通貨物、物品罪，第二百零一條第四款針對(duì)逃稅罪等規(guī)定了初犯免責(zé)，即初次犯罪豁免刑事責(zé)任。刑事訴訟法賦予了檢察機(jī)關(guān)不立案、不起訴的權(quán)力以及審判機(jī)關(guān)宣告無(wú)罪的權(quán)力。在總則部分，第十六條規(guī)定了不追究刑事責(zé)任的六種情形。在立案階段，根據(jù)第一百一十二條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)不立案。在提起公訴階段，人民檢察院有權(quán)不起訴，包括第一百七十七條第一款規(guī)定的法定不起訴、第一百七十七條第二款規(guī)定的裁量不起訴、第一百七十五條第四款規(guī)定的證據(jù)不足不起訴。 在審判階段，人民法院有權(quán)作出無(wú)罪判決，包括第二百條規(guī)定的依據(jù)法律認(rèn)定被告人無(wú)罪和證據(jù)不足不能認(rèn)定被告人有罪。一般情況下，證據(jù)不足導(dǎo)致不起訴或者不能認(rèn)定被告人有罪的，不存在行政違法行為的可能性比較大，也就不需要刑事司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行移送并給予行政處罰或者行政處分。而犯罪事實(shí)顯著輕微導(dǎo)致不起訴或者不認(rèn)為是犯罪的，存在行政違法行為的可能性比較大，則需要刑事司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送并給予政處罰或者行政處分。所以，刑法和刑事訴訟法規(guī)定了刑事司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送并給予行政處罰或者行政處分。

細(xì)化反向銜接機(jī)制

目前，有關(guān)部門已經(jīng)先后出臺(tái)多個(gè)文件規(guī)定行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)銜接機(jī)制，例如，《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》等，其中多處涉及反向銜接機(jī)制。行刑反向銜接機(jī)制得到逐步建立。但是，有關(guān)程序操作仍需進(jìn)一步細(xì)化完善。

健全案件移送機(jī)制。為了反向移送案件時(shí)能有具體的規(guī)范指引，應(yīng)當(dāng)對(duì)反向移送程序規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。

一是關(guān)于案件移送的標(biāo)準(zhǔn)，可由最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合相關(guān)部門以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)關(guān)于行刑銜接案件移送標(biāo)準(zhǔn)的司法解釋，可參考政府治理采用的清單管理制度，將移送標(biāo)準(zhǔn)明確列示。

二是關(guān)于案件移送對(duì)接人員設(shè)置，要想實(shí)現(xiàn)反向移送暢通，明確、專業(yè)的對(duì)接工作人員至關(guān)重要，刑事司法機(jī)關(guān)以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專人對(duì)接，可專人專崗，也可其他崗位兼任，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)后上崗任職。

三是關(guān)于案件移送材料及物品，與正向移送大體相同，尤其要注意的是刑事司法機(jī)關(guān)在查處案件過(guò)程中收集和審查的證據(jù)，其對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言意義重大。一方面，刑事程序中證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，刑事司法機(jī)關(guān)移送收集和審查的證據(jù)，可以節(jié)約行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集證據(jù)的成本，減少行政資源浪費(fèi);另一方面，刑事司法機(jī)關(guān)移送涉案證據(jù)，并對(duì)案情進(jìn)行梳理分析，在一定程度上有助于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)研判案情。

四是關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接收程序，與正向移送中公安機(jī)關(guān)接收程序、時(shí)限一致，如果有轉(zhuǎn)送情況需要將轉(zhuǎn)送情況告知移送機(jī)關(guān)，有管轄權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收到案件材料后應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行審查，并將是否立案的處理結(jié)果告知移送機(jī)關(guān)，以上告知方式均應(yīng)為書面形式。若依法作出不立案的決定，也應(yīng)當(dāng)和正向移送過(guò)程中公安機(jī)關(guān)接收案件一樣說(shuō)明不立案理由，同時(shí)退回所有案件卷宗材料。

五是關(guān)于不立案的救濟(jì)途徑，筆者認(rèn)為可向相關(guān)行政單位申請(qǐng)復(fù)議，也可申請(qǐng)檢察院?jiǎn)?dòng)立案監(jiān)督。此外，在刑事司法機(jī)關(guān)將案件移送給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)若作出不立案決定，將案件卷宗退回給刑事司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)允許刑事司法機(jī)關(guān)二次移送，但要限制啟動(dòng)程序和移送次數(shù)，給刑事司法機(jī)關(guān)一次補(bǔ)正的機(jī)會(huì)，沒(méi)有新事實(shí)、新證據(jù)等特殊情況不能多次移送，以免過(guò)多增加行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員工作量，浪費(fèi)行政執(zhí)法資源。

強(qiáng)化信息通報(bào)機(jī)制。對(duì)于不予追究刑事責(zé)任或免予刑事處罰但需要進(jìn)行行政處罰或行政處分的案件，司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)案件聯(lián)席會(huì)議、咨詢會(huì)議、定期通報(bào)等方式及時(shí)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。案件反向移送前，司法機(jī)關(guān)可以召開(kāi)案件咨詢會(huì)議，邀請(qǐng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)案件處理進(jìn)行會(huì)商溝通，提前進(jìn)行案情通報(bào)，建議將刑事案件轉(zhuǎn)為行政案件辦理，并在移送前達(dá)成一致。案件反向移送后，司法機(jī)關(guān)可以采取聯(lián)席會(huì)議、定期通報(bào)等方式通報(bào)辦理案件情況。適時(shí)指出銜接工作中存在的問(wèn)題，其中包括證據(jù)搜集、定性處理情況，適當(dāng)提出提高辦案水平和加強(qiáng)銜接工作的對(duì)策。與此同時(shí)，加強(qiáng)信息共享平臺(tái)的建設(shè)也非常重要，對(duì)于司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送的案件，可以在信息共享平臺(tái)上及時(shí)填報(bào)，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下各部門之間案件信息的共享使用。

用好指導(dǎo)性案例引領(lǐng)機(jī)制。對(duì)于完善行刑銜接機(jī)制而言，指導(dǎo)性案例的發(fā)布可以為事實(shí)認(rèn)定、法律適用、 程序操作等提供借鑒。2021年最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》的同時(shí)，發(fā)布了《人民檢察院行刑銜接工作典型案例》，其中每個(gè)案例分為基本案情、檢察履職情況、典型意義三個(gè)部分。尤其是在典型意義部分，介紹了檢察機(jī)關(guān)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理、做好跟蹤督促、促進(jìn)行刑無(wú)縫銜接的經(jīng)驗(yàn)做法。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)持續(xù)發(fā)布更多的指導(dǎo)案例，以此來(lái)對(duì)政策調(diào)整變化進(jìn)行解讀，科學(xué)確定適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，厘清行政違法行為和刑事犯罪行為的合理界限，為完善行刑反向銜接提供具體指引。

作者單位：寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣人民檢察院