本報記者 陳磊

今年58歲的安徽含山人金枝目前在北京干家政，再過兩年就到了領養(yǎng)老金的年齡，但她決定先不回農村老家養(yǎng)老了——一方面她想趁著自己干得動，在北京再多掙幾年錢;另一方面，老家的醫(yī)療水平也不高，并且村里沒有敬老院，只能去縣城或鎮(zhèn)上，很不方便，敬老院也不一定能提供理想的養(yǎng)老服務。

在我國，像金枝這樣面臨養(yǎng)老困境的農村老人不在少數(shù)。根據(jù)第七次全國人口普查結果，生活在農村的60歲及以上人口有1.2億人。

中國社會科學院農村發(fā)展研究所與社會科學文獻出版社近日發(fā)布《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測(2023～2024)》(以下簡稱《農村綠皮書》)稱，隨著我國人口老齡化進入加速階段，農村養(yǎng)老問題日益凸顯，比如農村養(yǎng)老的經濟保障水平偏低，農村養(yǎng)老服務主體欠缺且服務質量不高，農村老年人健康支撐資源有限。

接受《法治日報》記者采訪的專家指出，應對和破解農村養(yǎng)老的困境，須全面關注農村老年居民的收入、健康、照護等各個方面，著力健全和完善農村社會保障、養(yǎng)老服務和健康支撐等多重農村養(yǎng)老體系，加強醫(yī)療和就業(yè)方面的頂層規(guī)劃與政策構建，確保農村老年居民的生活質量和幸福感。

經濟保障水平偏低

居民參保意識不強

今年70歲的湖南邵陽人文善公一直生活在農村。早些年妻子去世后，他一邊在當?shù)氐慕ㄖさ卮蚬?，一邊撫養(yǎng)兩個孩子。孩子們長大后，先后定居湖南長沙。

他住不慣城里，也不愿給孩子增加負擔，就一直在邵陽農村生活。2014年，根據(jù)當?shù)爻青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，年滿60歲的他即使沒有繳納養(yǎng)老保險費，也可以每年領取養(yǎng)老金，這讓他很高興。加上他平時跟著熟人在當?shù)氐慕ㄖさ卮蚬?，砌墻、粉墻，每年能有兩萬元左右的收入。

而隨著年齡越來越大，他打工的機會越來越少，前年全年收入只有七八千元，去年收入更少?！拔椰F(xiàn)在年紀大了，身體也不太好，人家有活也不找我了?！蔽纳乒锌?。

他一邊在外面打工，一邊領養(yǎng)老金，前年和去年每年領到1400元養(yǎng)老金。文善公告訴記者，村里像他這樣一邊打工一邊領養(yǎng)老金的村民還不少。

為了從制度上解決農村居民的社會養(yǎng)老問題，2009年，我國啟動新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作。2014年，為了進一步優(yōu)化養(yǎng)老保險制度，我國將新型農村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，進而建立起城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

《農村綠皮書》課題組研究發(fā)現(xiàn)，農村養(yǎng)老的經濟保障水平偏低。在微觀層面，農村老年居民主要依靠自身勞動收入和子女的經濟支持來維持生計。一方面，隨著年齡增長，老年居民的勞動能力逐漸減弱，勞動收入相應減少;另一方面，來自子女的代際經濟支持有限。當前年輕人面臨的教育、住房和醫(yī)療等經濟壓力較大，這使其為農村父母提供經濟贍養(yǎng)方面的能力受限，難以充分滿足父母的養(yǎng)老需求。

“在宏觀層面，農村的基本社會養(yǎng)老保險制度保障水平不高，低于農村最低生活保障平均標準。2022年，城鄉(xiāng)居民的年人均領取養(yǎng)老保險金額為2456元，即農民領取的養(yǎng)老金平均為每月204.7元，僅相當于農村最低生活保障平均標準的35.2%(民政部發(fā)布的《2022年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2022年全國農村低保平均保障標準為582.1元/人/月)。”課題組稱，分析原因，一方面是財政給予的基礎養(yǎng)老金水平太低;另一方面是農村居民參保意識不強、繳費檔次低。此外，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間差距顯著。

公共財政投入不足

服務設施人才短缺

金枝個頭不高，說話時語速很快，帶著濃重的口音。她2004年隨丈夫到北京打工，經人介紹到北京一居民家從事家政，一干就是20年。

金枝不住雇主家里，而是和丈夫租住在北京順義區(qū)一個城中村。她一般早上5點多起床做早飯，飯后乘坐公交車往雇主家里趕，一般8點前到崗，換上工作服后，開始刷碗、打掃房間、擦地板、準備飯菜，下午4點下班換上干凈衣服，再坐公交車回家。她每周工作6天，每月收入5000元左右。

過去20年間，金枝每逢春節(jié)都會回到農村老家，老家只有85歲的母親守著。今年春節(jié)過后，她大哥和嫂嫂為了照顧母親回到了村里。

金枝告訴記者，她不能在北京養(yǎng)老，因為既沒有在北京買房，也沒有在北京參加社保，等以后干不動了，還是要回老家。她這些年已經攢下了不少養(yǎng)老錢。

但讓金枝憂心的是，等自己回到農村老家，到哪里養(yǎng)老是個問題。村里沒有敬老院，要是想去敬老院養(yǎng)老，只能到縣城或鎮(zhèn)上。而且，她也不覺得敬老院能提供理想的養(yǎng)老服務。他們兄妹曾經想把母親送進敬老院，但經過考察發(fā)現(xiàn)沒有令人滿意的。如果住在自己家里養(yǎng)老，到時看病都是問題，最近的醫(yī)院也是鎮(zhèn)衛(wèi)生院，距離村子也有幾十公里。

《農村綠皮書》課題組認為，農村養(yǎng)老服務主體欠缺，服務質量不高，也是農村養(yǎng)老面臨的問題。

“傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式正逐漸瓦解，農村老年居民面臨生活照料的缺失。在傳統(tǒng)社會結構中，子女的角色是農村老年居民生活照料的主要承擔者，這種由子女承擔養(yǎng)老責任的居家養(yǎng)老模式在農村養(yǎng)老服務體系中具有基礎性地位。然而，隨著時代的變遷，家庭的養(yǎng)老服務功能逐漸衰退，使農村老年居民的生活照料問題日益凸顯。”《農村綠皮書》課題組稱。

根據(jù)《農村綠皮書》，公共財政在農村養(yǎng)老服務的投入不足，部分農村地區(qū)的養(yǎng)老服務基礎設施建設尚未完善。一方面，部分農村地區(qū)的養(yǎng)老機構數(shù)量與設施欠缺，“硬件”供給不足;另一方面，部分農村地區(qū)的養(yǎng)老機構服務質量不高、內容單一，“軟件”供給欠缺，農村養(yǎng)老機構的服務水平普遍偏低、內容單一，難以滿足老年居民多方面的養(yǎng)老服務需求。此外，農村養(yǎng)老服務隊伍建設薄弱，養(yǎng)老服務人才短缺;公共文化建設較為滯后，導致農村老年居民心理健康問題突出。

健全制度政策體系

拓展養(yǎng)老服務路徑

根據(jù)第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)，我國農村的常住人口為50879萬人，其中60歲及以上的人口為12136萬人，占農村總人口的比重為23.8%;65歲及以上人口為9035萬人，占農村總人口的比重為17.7%。

在《農村綠皮書》課題組看來，相較于城鎮(zhèn)地區(qū)，農村人口老齡化的程度更深、速度更快，農村老年人的健康狀況較差、醫(yī)療負擔較重。此外，人口流動的加劇和社會觀念的變遷使農村養(yǎng)老的保障模式日益多樣化，農村養(yǎng)老服務的需求呈現(xiàn)差異化?？傮w上說，農村養(yǎng)老問題面臨較大困境。

河南農業(yè)大學政策法規(guī)辦公室副主任、教授張帥梁告訴記者，農村老齡人口的增加推動村莊社會結構、生產生活方式和鄉(xiāng)村治理持續(xù)向老齡社會轉變，養(yǎng)老問題已成為農村面臨的重大問題。

為積極應對農村養(yǎng)老困境，《農村綠皮書》課題組成員、中國社會科學院農村發(fā)展研究所助理研究員李昊的建議是，健全完善農村養(yǎng)老事業(yè)的制度政策體系，加快完善社會保障、養(yǎng)老服務、健康支撐三大農村養(yǎng)老體系。其中包括，制訂針對農村養(yǎng)老問題的詳細行動計劃與戰(zhàn)略路徑，構建一套完整且相互銜接的規(guī)劃框架;充分調動各方力量，構建多功能、立體化的農村養(yǎng)老服務體系;健全相關法律法規(guī)，為農村養(yǎng)老制度完善提供保障。

在張帥梁看來，農村養(yǎng)老服務不僅是農民個人問題，還是具有社會屬性的準公共物品，是與每個人息息相關的民生工程。中共中央、國務院印發(fā)的《關于加強新時代老齡工作的意見》提出，“要充分發(fā)揮政府、市場、社會以及家庭在老齡工作中的作用，形成多元主體責任共擔的新局面”。具體到農村養(yǎng)老來說，要整合多元主體，形成扁平化系統(tǒng)化養(yǎng)老治理網絡，即政府要承擔政策制定和資源供給的主導角色，村莊社會提供鄰里互助幫扶支持功能，市場在盈利和公益的平衡中實現(xiàn)持續(xù)供給，家庭依然要承擔物質供給和精神撫慰的傳統(tǒng)作用和基礎功能。

李昊認為，提高農村老年居民收入水平，是解決農村養(yǎng)老問題的關鍵所在。應進一步提升基礎養(yǎng)老金水平，在財政投入條件允許的情況下，建議以最低生活保障標準作為目標，穩(wěn)步提升基礎養(yǎng)老金水平。在推進這一政策時，需要充分考慮財政承受能力，并妥善平衡各方利益。同時應拓寬城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的資金籌集和增值渠道，充分發(fā)揮商業(yè)保險對社會養(yǎng)老保險的有益補充作用。

張帥梁提出，還要拓展農村養(yǎng)老服務路徑，形成良性互動的城鄉(xiāng)融合和公私合營新格局。構建區(qū)域城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務資源整合機制，推動區(qū)域中心城市開展農村養(yǎng)老人才培養(yǎng)、項目投資、異地養(yǎng)老合作、醫(yī)養(yǎng)結合等服務，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源的有機融合;充分發(fā)揮政府和市場的作用，利用農村福利院、養(yǎng)老院等富余資源，推行“一院兩區(qū)”改造，即在一所養(yǎng)老院、福利院內建設特困供養(yǎng)服務區(qū)和社會養(yǎng)老服務區(qū)，在公辦養(yǎng)老機構內部，實現(xiàn)公益機制和市場機制的有機結合，提升基層養(yǎng)老機構自身造血能力和可持續(xù)發(fā)展水平。

“要強化資金統(tǒng)籌，形成百川入海的財政金融供給體系。統(tǒng)籌使用一般預算資金、福利彩票公益金、服務業(yè)發(fā)展專項資金等，支持農村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。充分利用支持養(yǎng)老服務發(fā)展的各類財政資金，支持發(fā)展面向大眾的社會化養(yǎng)老服務產業(yè)，帶動社會資本加大投入?！睆垘浟赫f。

李昊建議，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。在公共服務資源投入方面完善城鄉(xiāng)均衡配置機制，補齊農村養(yǎng)老、醫(yī)療服務供給上的短板。補充農村養(yǎng)老服務人才，強化醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設。