本刊記者 余東明

法治是最好的營商環(huán)境。2019年3月，為解決企業(yè)關(guān)心的“對輕微的違法行為能否不要上來就處罰，給予企業(yè)改正機會和一定容錯空間”問題，上海率先開展了輕微違法行為依法不予行政處罰的實踐(以下簡稱“上海實踐”)。2022年8月，上海出臺《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》，由“局部實施”升級為“全面推行”，在全市全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰。

近日，本刊記者就“上海實踐”實施的標(biāo)準(zhǔn)、成效等問題，采訪了上海市司法局黨委書記、局長陸衛(wèi)東。

本刊記者：開展“上海實踐”的法治背景有哪些?

陸衛(wèi)東：我國行政處罰法在1996年制定之初，就有“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)定，后經(jīng)2009年、2017年兩次修訂，這一規(guī)定均未改變。2021年版行政處罰法對原有規(guī)定進行擴充，變?yōu)椤斑`法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”和“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”兩類，實踐中常被統(tǒng)稱為“輕微違法行為依法不予行政處罰”。由上述法律規(guī)定可知，輕微違法行為依法不予行政處罰有嚴(yán)格要求，并不是任何違法行為都可以不處罰，更不是執(zhí)法人員可以隨意不處罰。

本刊記者：“上海實踐”適用于哪些違法情形?

陸衛(wèi)東：“輕微違法行為依法不予行政處罰”適用的違法行為，一是已停止并及時改正，社會秩序已得到恢復(fù);二是沒有造成危害后果或者危害后果輕微，公共利益、社會秩序未受到損害或者損害輕微;三是“違法行為輕微”或“初次違法”，相較于其他違法行為，其性質(zhì)、情節(jié)、社會危害性等都較輕;四是執(zhí)法人員對當(dāng)事人已批評、教育、指導(dǎo)，促使當(dāng)事人以后依法開展活動?？傮w來看，適用“輕微違法行為依法不予行政處罰”時，公共利益和社會秩序已得到恢復(fù)，行政管理目的已經(jīng)實現(xiàn)。

本刊記者：“上海實踐”貫徹了哪些基本原則?

陸衛(wèi)東：“輕微違法行為依法不予行政處罰”是行政處罰法“過罰相當(dāng)原則”和“處罰與教育相結(jié)合原則”的直接體現(xiàn)?！斑^罰相當(dāng)原則”即“實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”。通俗地講，就是行政處罰的輕重要與違法行為的危害程度相對應(yīng)，對危害輕者輕罰，對危害重者重罰。這也是行政處罰“公平原則”的體現(xiàn)。“處罰與教育相結(jié)合原則”即“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”，重在教育當(dāng)事人及其他社會主體自覺守法、實現(xiàn)后續(xù)社會秩序“自發(fā)”正常運行，而不能一罰了事、以罰代教、以罰代管。此外，“輕微違法行為依法不予行政處罰”也是“以人為本”理念、行政法“比例原則”在行政處罰領(lǐng)域的體現(xiàn)。

本刊記者：請介紹一下“上海實踐”的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)?

陸衛(wèi)東：上海在實踐中提出了“對相關(guān)違法行為，逐一精細劃分，依法明確不予行政處罰的具體標(biāo)準(zhǔn)，形成清單，供一線執(zhí)法人員具體實施”的解決方案，并陸續(xù)推出了10個領(lǐng)域共14份清單。用清單架起法律規(guī)定和執(zhí)法實踐之間的橋梁，使原則化、不易操作的法定制度變?yōu)橐撞僮鞯囊?guī)則，進而能落地實施、惠及企業(yè)和社會。

其中，“違法行為輕微”的具體標(biāo)準(zhǔn)，由市級行政機關(guān)針對具體違法行為，綜合當(dāng)事人過錯程度、違法行為的危害對象、手段方式、規(guī)模、涉案金額、持續(xù)時間、發(fā)生次數(shù)、社會影響等因素，予以細化明確;“及時改正”明確為違法行為已經(jīng)及時完成改正，能當(dāng)場改正的應(yīng)當(dāng)場改正，無法當(dāng)場改正的應(yīng)在限期內(nèi)完成改正，以保障社會秩序已回歸到正常狀態(tài);“沒有造成危害后果”明確為違法行為沒有造成客觀危害后果，比如沒有造成相關(guān)人員利益損失、沒有增加公共管理支出、沒有阻礙公共利益實現(xiàn)(如，沒有對執(zhí)法人員進一步追查涉案物品來源產(chǎn)生阻礙)等;“初次違法”是指行為人第一次作出該種違法行為;“危害后果輕微”是指違法行為造成的客觀危害后果輕微;“及時改正”的要求與上述第一類的要求相同;“執(zhí)法單位裁量認(rèn)為不應(yīng)處罰”的具體標(biāo)準(zhǔn)由市級行政機關(guān)針對具體違法行為細化確定。

此外，還明確了不得納入清單實施不予行政處罰的違法行為，即：危害國家安全，危害人民群眾生命、健康或重大財產(chǎn)安全，危害市場經(jīng)濟或社會運行基本秩序的違法行為。

本刊記者：三年多的“上海實踐”取得了哪些成效?

陸衛(wèi)東：實施輕微違法行為依法不予行政處罰，是《法治政府建設(shè)實施綱要(2021-2025年)》和《上海法治政府建設(shè)規(guī)劃(2021-2025年)》明確部署的重大任務(wù)，是實現(xiàn)群眾和企業(yè)期盼的“有溫度執(zhí)法”“精細化執(zhí)法”的有力舉措，更是深化政府法治建設(shè)、提升城市治理水平的應(yīng)有之義。

上海三年多的實踐在五個方面體現(xiàn)了積極意義：一是能降低部分企業(yè)經(jīng)營成本和經(jīng)濟負擔(dān);二是能避免企業(yè)因輕微違法行為背上信用污點，影響后續(xù)發(fā)展;三是通過強化執(zhí)法人員教育、指導(dǎo)企業(yè)改正違法行為，幫助促使企業(yè)更好地領(lǐng)會法律要求，守法經(jīng)營，使法律效果和社會效果達到統(tǒng)一;四是對違法行為進行精細劃分，綜合適用行政處罰法和有關(guān)單行法作出過罰相當(dāng)?shù)奶幚?，提升?zhí)法精細化水平;五是制定出臺清單，明確輕微違法行為依法不予行政處罰的具體標(biāo)準(zhǔn)，為基層執(zhí)法提供明確指引、減少爭議，讓執(zhí)法辦案更高效。

具體成效包括以下幾點：一是受益企業(yè)不斷增加。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2019年3月15日首份清單實施，至2022年8月14日，全市已適用清單對5000余家企業(yè)的輕微違法行為不予行政處罰。若以單行法罰則的最低罰款金額來計算，減免的罰款金額超過5.95億元。

二是覆蓋領(lǐng)域不斷拓展。目前，上海已推出14份清單，覆蓋了10個領(lǐng)域，其中市場監(jiān)管、文化市場、城管、規(guī)劃資源、生態(tài)環(huán)境、民防、消防、氣象8個領(lǐng)域均為全國首份省級清單。此外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綠化市容、經(jīng)濟信息化、人力資源和社會保障、公積金管理等多個領(lǐng)域已形成清單草案，不久將出臺。

三是涵蓋事項不斷擴充。已有清單的執(zhí)法領(lǐng)域都積極擴充、升級清單。三年間，市場監(jiān)管領(lǐng)域已先后推出3份清單，文化市場和消防領(lǐng)域都已升級至2.0版清單，城管、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域2.0版清單均已形成草案，不久將推出。

四是具體舉措不斷深化。市場監(jiān)管、消防、文化旅游、生態(tài)環(huán)境等部門均制定了清單實施指導(dǎo)文件，規(guī)范實施程序、細化具體要求。多數(shù)部門配套完善了執(zhí)法辦案系統(tǒng)，實現(xiàn)檢查記錄留痕、全市信息共享、不予行政處罰記錄查詢等。

五是長三角輕微違法行為依法不予行政處罰統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)取得突破。今年年初，上海聯(lián)合蘇浙皖三省推出了長江三角洲區(qū)域文化市場、氣象領(lǐng)域2份輕微違法行為依法不予行政處罰清單。這不僅是長三角地區(qū)首次推出統(tǒng)一的清單，也是國內(nèi)首次多省(市)統(tǒng)一輕微違法行為不予行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)。

本刊記者：下一步，上海在全市全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰有何打算?

陸衛(wèi)東：第一步制定清單。首先，各市級行政機關(guān)要全面梳理、篩選行政處罰事項，優(yōu)先聚焦群眾和企業(yè)在過罰相當(dāng)方面反映突出的行政處罰事項，來推進輕微違法行為依法不予行政處罰。其次，市級行政機關(guān)對篩選出的行政處罰事項逐一精細劃分，匯總形成清單初稿。其三，市級行政機關(guān)按照《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》要求，履行清單聽取意見、公開征詢社會公眾意見、合法性審核、局長辦公會議審議等各項程序。其四，市級行政機關(guān)通過“一網(wǎng)通辦”在線政務(wù)服務(wù)平臺公開清單，成熟一批、推出一批、實施一批。

第二步實施清單。根據(jù)上海市有關(guān)規(guī)定，行政處罰裁量基準(zhǔn)由市級行政機關(guān)制定并組織本執(zhí)法系統(tǒng)(包括市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級)統(tǒng)一實施，保障全市范圍內(nèi)類案同罰。市級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法實踐需要，為清單實施提供有力保障。

“上海實踐”的全面推行工作總體安排是，2022年年底前，有關(guān)市級行政機關(guān)普遍制定清單;2023年年底前，清單制度體系基本完善，輕微違法行為依法不予行政處罰在有關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域全面施行。