□ 胡衛(wèi)列 王菁

　　“公益訴訟是各項檢察監(jiān)督工作中更帶有主動性的訴訟職能?！闭{查核實是公益訴訟辦案最核心的環(huán)節(jié),最能體現(xiàn)公益訴訟主動性的職能新特點,它不光是認定違法事實、確定公益損害的基礎,也是提升辦案質效、確保整改落實、推進公益訴訟檢察工作高質量發(fā)展的重要保障。2018年10月新修訂的人民檢察院組織法為公益訴訟調查核實權提供了法律依據,規(guī)定檢察機關依照法律規(guī)定提起公益訴訟可以進行調查核實。但對相關程序并沒有作出明確具體的規(guī)定。如何行使調查核實權,已經成為公益訴訟實踐中反映最突出的問題。在現(xiàn)有法律和依據及制度框架下,深化對公益訴訟調查核實權的理論研究和實踐探索,增強其剛性,確保案件順利辦理,具有重要的現(xiàn)實意義和實踐引領價值。

　　一是推動制定司法解釋和地方性法規(guī)為調查核實提供更有力的規(guī)范依據。最高人民檢察院正在制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》,其中調查單列一節(jié),將以司法解釋形式明確公益訴訟調查核實的具體方式、手段措施和程序要求,可以有效地緩解目前主要依據檢察機關民事和行政公益訴訟案件辦案指南這一內部規(guī)范性文件辦案的規(guī)范適用困境。目前全國已有23個省級人大常委會出臺加強檢察公益訴訟工作的專項決定(簡稱《決定》)。檢察機關調查核實及其履職保障是上述地方性法規(guī)的主要內容。其中20個省的《決定》專門規(guī)定調查核實權保障問題,涉及的保障性措施包括:不履行或消極履行協(xié)助義務時的約談或處分建議,司法警察在暴力、威脅或其他方法干擾、阻礙調查時的緊急處置措施,公安機關對妨害檢察機關調查核實涉嫌違法犯罪的查處以及特定情形下相關問題線索向監(jiān)察委的移送等。這些規(guī)定是對檢察機關行使調查核實權履職保障的明確和強化,但并未突破現(xiàn)有法律,并非進行創(chuàng)設性規(guī)定,均能在監(jiān)察法、人民警察法、治安管理處罰法以及刑法、刑事訴訟法等找到上位法依據。各地檢察機關應繼續(xù)推動省、市兩級人大常委會出臺專項決定并推動貫徹落實,為公益訴訟調查核實提供更有力的規(guī)范依據和履職保障。

　　二是做細做實做優(yōu)調查核實各環(huán)節(jié)工作提升權威性。首先,以規(guī)范化打牢案件證據基礎。檢察機關查閱、調取、復制證據材料,收集物證、書證、視聽材料,詢問相關人員,咨詢專業(yè)人員、相關部門或行業(yè)協(xié)會,委托鑒定、評估、審計,開展勘驗、檢查等,均應嚴格把握相應調查手段的運用主體、人數(shù)限制、步驟程序等要求,從而確保調查收集的證據材料能夠作為審查處理決定的依據并經得起庭審質證。其次,以公開化增強調查核實說服力。積極通過聽證、圓桌會議等民主化的程序設計，豐富調查核實權能,提升權力運行的司法化水平;通過加強與社會組織合作等擴大公眾參與,提升調查核實影響力。再次,以科學性推動調查核實效能升級。各地應積極借力科技支撐和外腦智慧。基于技術支持在公益訴訟辦案中往往處于初始性、基礎性地位的特點,應著力推動調查取證與技術力量深度融合,通過大數(shù)據、區(qū)塊鏈、無人機航拍、衛(wèi)星遙感、檢測鑒定等,實現(xiàn)取證從傳統(tǒng)“平面化”向“立體化”轉變,幫助提高立案效率、檢察建議制發(fā)精準性以及具化訴訟請求等。完善鑒定機構和專家?guī)旖ㄔO。推動規(guī)范現(xiàn)有鑒定機構分類、資質、收費的同時,推動建設、培育一批有較大現(xiàn)實需要的新鑒定機構;聘請環(huán)境保護、國土資源監(jiān)管、食品藥品安全監(jiān)管、審計財務會計等方面有專門知識的人員作為專家?guī)斐蓡T,協(xié)助解決調查核實中的專業(yè)難題。

　　三是充分借助內部工作機制為調查核實權有效運行賦能。縱向聯(lián)動、橫向配合、上下一體、指揮有力、協(xié)作密切、運轉高效的一體化辦案機制,是公益訴訟調查核實權有效運行的重要內部保障機制,對于整合和統(tǒng)籌辦案資源,解決當前公益訴訟隊伍專業(yè)基礎薄弱、基層辦案力量嚴重不足的突出問題具有很強的現(xiàn)實針對性。從縱向看,基層院處于辦案一線,應充分發(fā)揮摸排線索、熟悉情況的調查便利;上級院則應強化對重大疑難復雜案件的督辦督導,繼續(xù)完善提辦、領辦、參辦、交辦和掛牌督辦制度，在線索研判、人員調配、調查取證等方面發(fā)揮統(tǒng)籌資源、協(xié)調指揮、排除干擾等優(yōu)勢,凝聚調查合力。從橫向看，檢察機關各部門在依法行使各自職權時，應加強信息共享、案件查詢、案件協(xié)查等工作機制建設。刑事檢察部門移送線索立案后,應有效利用刑事案件偵辦中獲取的有關證據提高調查效率。

　　四是積極借力外部協(xié)作和督促機制增強調查核實權延展性。一方面,運用好與行政機關、審判機關協(xié)調配合機制。近兩年來,最高檢先后聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部和市場監(jiān)管總局等十部委印發(fā)了關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合，依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)和保障食品藥品安全兩個協(xié)作意見,各地圍繞服務當?shù)亟洕鐣l(fā)展大局與相關單位形成了多層級、多領域的協(xié)作機制,規(guī)定了行政執(zhí)法與公益訴訟檢察在違法線索、監(jiān)測數(shù)據、裁量標準、典型案例等方面的信息互通共享,重大情況通報以及聯(lián)席會議等制度機制和相關舉措,有效拓展了公益訴訟調查核實鏈條。有的地方檢察機關還與審判機關簽署了檢察公益訴訟的協(xié)作意見。檢察人員在辦理公益訴訟案件中,要注意運用好這些協(xié)作配合機制,主動與相關行政機關、人民法院加強溝通協(xié)調,提升調查核實的有效性。另一方面,運用好其他監(jiān)督督促機制作為保障措施。落實請示報告等相關機制,積極爭取黨委、政府和人大支持。推動將行政機關對公益訴訟調查核實支持配合情況納入當?shù)鼐C合治理績效考核、人大法律監(jiān)督考核、法治政府建設考核;將行政工作人員支持配合情況納入干部考核指標等。加強與監(jiān)察委的溝通協(xié)調,在調查核實中發(fā)現(xiàn)有關行政機關工作人員違法違紀線索應及時移送。借助輿論監(jiān)督力量,為調查核實營造有利能量場。但在借力過程中,要始終把握公益訴訟糾正違法、恢復公益的制度目標,督促之訴、協(xié)同之訴的制度定位,不要與責任追究混同,要融合監(jiān)督智慧、法治理性、人文情懷。

　　五是推進形成公益訴訟特有的證據規(guī)則體系。在拓展證據形式方面,在努力破解“鑒定難”的基礎上,加強與審判機關溝通,積極尋求替代性方法,在辦案實踐中推動專家意見以及相關行政主管部門出具的有關行政文書,其推薦機構出具的檢驗報告、檢測報告、評估報告、監(jiān)測數(shù)據等,經當事人質證后作為認定案件事實的證據。如非法采砂案件中的虛擬成本法,可否通過類案辦理進行梳理提煉,不必一案一鑒定,與審判機關形成一致意見后形成指導性規(guī)范或意見,直接適用于同類案件辦理。在證明標準方面,認真研究公益訴訟案件與刑事訴訟案件證明標準的異同;在立案、訴前程序以及訴訟程序等不同辦案階段應分別適用何種證明標準;同一階段的不同待證事實,如行政機關是否負有監(jiān)管職責、是否依法履行監(jiān)管職責以及國家利益和社會公共利益是否受到侵害等,應分別適用何種證明標準。在證明責任分配方面,認真研究行政機關怠于履職和違法履職等不同情形下如何優(yōu)化舉證責任分配等。

　　六是推動公益訴訟單獨立法為調查核實權提供充分的履職保障。我國公益訴訟制度相較于傳統(tǒng)訴訟制度,在訴訟目的、起訴主體、程序設計、訴訟權利構造等方面均存在自身特點,傳統(tǒng)訴訟理論與實踐不能為之提供價值和制度供給。中國檢察公益訴訟走的是一條實踐引領的道路,實踐走在制度和理論前面。全面推開三年多來的實踐成效已為制度基于內生邏輯的良性發(fā)展厚植了根基,站在新發(fā)展基點上,深化公益訴訟基礎理論研究和推動公益訴訟單獨立法已成為下一步公益訴訟檢察發(fā)展方向和工作重心。在制定公益訴訟專門法律時,應立足于制度定位和制度初衷,明確公益訴訟調查核實權之權力屬性、強制性程度以及保障措施,調查核實權配置與舉證責任分配的協(xié)調等?；诠嬖V訟所涉及利益的廣泛性、損害公益違法行為的危害性和及時遏制損害公益違法行為的緊迫性、必要性等,可賦予調查核實權一定的強制性,其約束力介于刑事訴訟偵查權與民事訴訟普通當事人證據收集權之間;同時明確規(guī)定不履行取證協(xié)助義務的法律后果。深化理論研究,完善法律制度,構建與我國公益訴訟檢察制度相適應的調查核實權理論框架和規(guī)范體系,將是中國特色公益訴訟檢察制度規(guī)范體系的重要組成部分。

　　(作者單位:最高人民檢察院第八檢察廳)