□ 說法典

□ 呂忠梅

土壤是人類生存和發(fā)展的基石，關(guān)系每個家庭的餐桌和居住安全。土壤一旦被污染，危害會通過食物鏈傳導(dǎo)到整個生態(tài)系統(tǒng)和人類社會的方方面面。因此，土壤污染被稱為人們的“心頭之患”。

與“看得見、聞得著”的大氣污染、水污染不同，土壤污染像一顆“沉默的定時炸彈”，特別是重金屬污染，幾乎永久存在于土壤中。一旦土壤遭受了嚴(yán)重污染，其危害往往需要數(shù)年甚至數(shù)十年才會通過食物鏈暴露出來，不但治理周期長、技術(shù)復(fù)雜且成本高昂，而且恢復(fù)和治理的代價極高，甚至可能無法恢復(fù)到原始狀態(tài)。

與大氣污染、水污染和海洋污染將重點(diǎn)放在“防治”上不同，生態(tài)環(huán)境法典草案污染防治編第五分編“土壤污染防治”中，出現(xiàn)更多的是有關(guān)風(fēng)險管控的規(guī)定。這些規(guī)定既是土壤污染治理的特性所需，也是“預(yù)防為主”原則中風(fēng)險預(yù)防面向的具體體現(xiàn)。

土壤污染需要源頭管控

從污染特性看，土壤污染具有隱蔽性、累積性和不可逆性，需要源頭管控。從治理經(jīng)濟(jì)性看，“一刀切”的治理模式不必要也不科學(xué)。從治理目標(biāo)上看，風(fēng)險管控追求的是“保障安全”，而不是追求絕對的“清潔”。其核心是切斷暴露途徑，確保污染不會危害公眾健康和生態(tài)環(huán)境，而不是不惜代價將土壤污染物含量降至背景值或歸零。

縱觀世界范圍，建立以風(fēng)險管控為核心的土壤污染防治法律制度，是西方發(fā)達(dá)國家付出巨大代價后得出的結(jié)論。中國在此基礎(chǔ)上結(jié)合國情，選擇了更加科學(xué)、經(jīng)濟(jì)和務(wù)實(shí)的治理策略，并建立相應(yīng)的法律制度。

為更好地回應(yīng)人民群眾的美好生活新期待，從根本上扭轉(zhuǎn)土壤污染不斷加重的局面，我國制定了土壤污染防治法。作為黨的十八大之后新制定的污染防治類法律，土壤污染防治法在高度重視對已受污染土壤進(jìn)行治理的同時，建立了土壤污染風(fēng)險管控制度體系，通過規(guī)定土壤污染狀況調(diào)查監(jiān)測與評估制度、土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)制度、土壤污染風(fēng)險分類管控制度、受污染土地修復(fù)制度、法律責(zé)任制度等，實(shí)現(xiàn)從預(yù)防、調(diào)查、監(jiān)測到風(fēng)險管控和修復(fù)的全鏈條治理，并通過嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，遏制土壤污染惡化趨勢，保障國家的土壤環(huán)境安全和人民群眾的健康。

構(gòu)建風(fēng)險防控制度體系

土壤污染防治分編草案（以下簡稱草案）全方位構(gòu)建了土壤污染風(fēng)險防控制度體系。

草案中的“一般規(guī)定”相當(dāng)于分編的“小總則”，是對土壤污染防治的價值取向、基本原則和制度的規(guī)定，這些規(guī)定對于土壤污染防治的全過程都具有效力。在“一般規(guī)定”中，草案開宗明義地將“保障公眾健康和環(huán)境權(quán)益”作為立法目的，確立了“預(yù)防為主”“系統(tǒng)治理”“公眾參與”等基本原則和制度。

明確土壤污染防治的風(fēng)險管控原則和政府職責(zé)。草案規(guī)定，土壤污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持風(fēng)險管控，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人居環(huán)境安全，推動土壤資源永續(xù)利用，直接回應(yīng)人民群眾最根本的訴求——擁有一個安全、健康、無污染的生活環(huán)境，吃上放心的食物、喝上干凈的水、住上安心的房子。

完善土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查和監(jiān)測體系。草案建立了土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)體系，明確規(guī)定土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，建立國家土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)和省級地方標(biāo)準(zhǔn)兩級標(biāo)準(zhǔn)體系。還規(guī)定了統(tǒng)一規(guī)劃國家土壤環(huán)境監(jiān)測站（點(diǎn)）設(shè)置、統(tǒng)一土壤污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對可能影響食品安全的農(nóng)用地塊進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測；國家定期組織開展土壤污染狀況普查和詳查，摸清受污染土壤的面積、分布和程度，為風(fēng)險管控和精準(zhǔn)治理提供依據(jù)。

強(qiáng)化信息共享和公開，保障公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。草案明確規(guī)定構(gòu)建全國土壤環(huán)境信息平臺，建立健全土壤環(huán)境信息共享和公開制度。要求將土壤污染狀況普查報(bào)告、監(jiān)測數(shù)據(jù)及時上傳全國土壤環(huán)境信息平臺并實(shí)現(xiàn)信息共享。

建立土壤污染防治資金，保障風(fēng)險管控和修復(fù)制度落實(shí)。草案明確規(guī)定各級人民政府安排必要的資金用于組織實(shí)施土壤污染狀況普查、監(jiān)測、調(diào)查和土壤污染責(zé)任人認(rèn)定、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復(fù)等活動；建立土壤污染防治基金，中央土壤污染防治專項(xiàng)資金和省級土壤污染防治基金可用于土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)。

明確風(fēng)險管控和修復(fù)范圍

草案設(shè)立了“土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)”專章，從防患于未然的角度進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定。

開展調(diào)查評估，是土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的前提；管控修復(fù)的效果評估，是確保風(fēng)險管控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要舉措。草案明確了土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的范圍，具體規(guī)定土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告、污染風(fēng)險評估報(bào)告、風(fēng)險管控效果評估報(bào)告制度，明確土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的單位資格和具體行為規(guī)則，建立風(fēng)險管控責(zé)任和費(fèi)用承擔(dān)、突發(fā)事件應(yīng)急處理等制度。通過從風(fēng)險調(diào)查評估到效果評估和后期管理的全鏈條管控，確保土壤污染風(fēng)險得到有效控制。

草案進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)用地的風(fēng)險防控。明確農(nóng)用地分類管理的要求，按照土壤污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)、安全利用和嚴(yán)格管控三類；對生產(chǎn)糧食的耕地給予最高級別的保護(hù)，要求地方人民政府依法將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)；對安全利用類農(nóng)用地，要求主管部門結(jié)合主要作物品種和種植習(xí)慣等情況制定并實(shí)施安全利用方案，通過采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等安全利用措施，確保產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品安全；對嚴(yán)重污染的土地禁止食用農(nóng)產(chǎn)品種植，通過采取調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕還林還草、退耕還濕、輪作休耕、輪牧休牧等風(fēng)險管控措施，切斷污染物通過食物鏈進(jìn)入人體的途徑。

草案還以名錄制度為核心，構(gòu)建建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控制度，體現(xiàn)了“凈土準(zhǔn)入”的理念。這意味著任何一塊被列入名錄的“毒地”，在完成治理修復(fù)前，決不能被用于開發(fā)住宅、學(xué)校、醫(yī)院等敏感項(xiàng)目，從法律上給了公眾一顆“定心丸”。同時，要求實(shí)行建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控和修復(fù)、效果評估、后期管理的全過程管控，通過建立“黑名單”“防火墻”，保障人們居住、生活安全，回應(yīng)人民群眾住得安心的殷切期盼。

（作者系十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會副主任委員、中國法學(xué)會副會長）