□ 法治觀察

針對國家公園進行立法的意義不僅在于守護好國家公園本身，還在于破解自然保護地實踐中的制度困境，引領以國家公園為主體的自然保護地體系改革

□ 吳凱杰

近日，十四屆全國人大常委會第十七次會議表決通過《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱國家公園法），自2026年1月1日起施行。這是我國首次從國家層面針對國家公園專門立法，標志著以國家公園為主體的自然保護地體系建設進入了法治化、規(guī)范化的新階段。

國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的自然生態(tài)空間，是代表國家形象和生態(tài)價值的“最美國土”。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制。2021年10月，我國正式設立三江源、海南熱帶雨林等第一批國家公園。在此背景下，此次立法旨在確認改革實踐經驗，滿足國家公園保護與管理的規(guī)范需求，保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性，全面推進美麗中國建設，加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

針對國家公園進行立法的意義不僅在于守護好國家公園本身，還在于破解自然保護地實踐中的制度困境，引領以國家公園為主體的自然保護地體系改革。長期以來，我國以自然保護區(qū)為主的各類自然保護地管理效果有限，國家公園的創(chuàng)設正是為了推動系統(tǒng)性改革。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》首次提出“構建以國家公園為代表的自然保護地體系”；2024年7月，黨的二十屆三中全會進一步要求“全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”，凸顯了國家公園在生態(tài)保護全局中的重要地位。

在全面依法治國的背景下，針對國家公園立法是確?！爸卮蟾母镉诜ㄓ袚钡谋厝灰?。國家公園的設立與保護工作，必然涉及對其范圍內自然資源開發(fā)利用的限制，需要通過立法明確各方主體權利與義務。具體而言，國家公園監(jiān)管部門與管理機構的職權職責需要立法明確，自然資源權利人與原有居民的合法權益需要法律保障等。為此，國家公園法重點構建了管理體制、布局設立、保護管理、參與共享、保障監(jiān)督等方面的基本制度，具有深遠的法治意義。

第一，統(tǒng)籌生態(tài)保護和經濟社會發(fā)展。妥善處理人地矛盾、平衡生態(tài)保護和民生發(fā)展，一直是國家公園保護管理中的核心問題。實踐表明，國家公園不應當也不必成為“無人區(qū)”，“一刀切”地禁止人為活動不僅難以實施，也不利于生態(tài)保護與公共服務功能的協(xié)同提升。例如，東北虎豹國家公園發(fā)展黑木耳等林下產業(yè)，武夷山國家公園建設生態(tài)茶園，都是人與自然和諧共生的有益探索。國家公園法并未完全禁止在國家公園核心保護區(qū)內的人為活動，而是采取分區(qū)管控與差別化管控措施，如允許原有居民在不超出現(xiàn)有規(guī)模和利用強度、合理改善生產生活條件的前提下，開展必要的生產生活活動等。同時，為發(fā)揮國家公園的公共服務功能，允許在一般控制區(qū)開展科普宣傳、生態(tài)旅游等活動，并要求管理機構在保障生態(tài)安全的前提下完善公共服務體系。這些規(guī)定既體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先的原則，也兼顧了民生需求與發(fā)展實際，為實現(xiàn)可持續(xù)保護提供了制度保障。

第二，構建全民共建共享的治理體系。國家公園的設立與管理涉及利益關系廣泛且復雜，公眾參與，尤其是原有居民與周邊社區(qū)公眾的參與至關重要。原有居民在長期生產生活中更為熟悉當地環(huán)境，也積累了豐富的生態(tài)智慧，對提升決策科學性具有重要意義。為此，國家公園法明確規(guī)定，設立國家公園、編制總體規(guī)劃應廣泛聽取意見、深入論證，鼓勵和支持公眾參與。同時，該法強調保護成果的全民共享，要求管理機構指導、支持原有居民提供與國家公園保護目標相一致的生態(tài)產品和服務，優(yōu)先聘用當地居民承擔生態(tài)保護崗位。這些規(guī)定體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，確保國家公園建設堅持全民公益性，讓良好的生態(tài)環(huán)境成為最普惠的民生福祉。

第三，按照系統(tǒng)治理理念開展保護管理。國家公園不乏跨行政區(qū)域的情形，如大熊貓國家公園橫跨四川、甘肅、陜西三省，需要協(xié)調多個地方政府及部門的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職權。國家公園法明確提出，根據自然生態(tài)空間分布和系統(tǒng)性保護需要，編制國家公園空間布局方案，堅持山水林田湖草沙一體化保護，實行整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，授權管理機構履行自然資源、林業(yè)草原等領域的相關行政執(zhí)法職責，建立跨省域的工作協(xié)調機制。這些規(guī)定能夠確保國家公園治理超越條塊分割、各自為戰(zhàn)的狹隘視野，有效協(xié)同多方主體，共同保護“最美國土”的原真性和完整性。

目前生態(tài)環(huán)境法典編纂工作正在推進，已公布的草案在生態(tài)保護編中設置了“自然保護地”專節(jié)，適用于國家公園等各類自然保護地。國家公園法也明確授權省級地區(qū)制定國家公園法地方立法，以及開展區(qū)域協(xié)同立法?？梢灶A見，后續(xù)立法必將持續(xù)完善自然保護地法律體系，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供堅實法治保障。

（作者單位：北京大學法學院）