原標題：發(fā)揮優(yōu)勢 因地制宜 積極推進基層應急管理體系和能力現(xiàn)代化

——全國政協(xié)“加強基層應急管理能力建設”雙周協(xié)商座談會發(fā)言摘登

編者按：

近年來，我國應急管理工作取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，“全災種、大應急”的中國特色大國應急管理體系基本形成。同時，我國應急管理體制改革時間短、基礎弱，還存在工作機制不健全和基層監(jiān)管執(zhí)法、綜合保障、風險防范能力不強等問題，加強基層應急管理能力建設仍有大量工作要做。7月27日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，專門就此進行協(xié)商議政。現(xiàn)將有關發(fā)言摘登如下——

全國政協(xié)副主席，民盟中央常務副主席陳曉光作主題發(fā)言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視應急管理體系和能力建設，習近平總書記親自部署謀劃，推動應急管理體制改革，“全災種、大應急”的中國特色大國應急管理體系已基本形成。就加強基層應急管理能力建設，談四點意見：

一、加快推進基層應急管理體制改革。通過加強頂層設計，理順各級各部門應急管理職責分工，特別是明確縣級應急部門和相關部門的重點工作和目標任務，建立鄉(xiāng)（街）應急管理機構設置標準和工作機制：一是國家出臺基層應急管理機構設置的指導性規(guī)則，制定基層應急管理人員編制和裝備配備指導性標準。二是調整優(yōu)化應急管理綜合協(xié)調機制。設置由鄉(xiāng)（街）黨委主要負責人牽頭的應急管理委員會，下設辦公室并實體化運行。要求社區(qū)、村委會等基層群眾組織將應急管理作為自治管理重要內容。三是依托現(xiàn)有基層黨建、社會治安、安全生產(chǎn)等微網(wǎng)格，整合組建村（社區(qū)）應急管理網(wǎng)格。

二、著力提高基層安全風險預防能力。大力改善安全條件，加強災害防御性工程、安全生產(chǎn)、平安社區(qū)建設，提升防災減災救災基礎能力。形成基層風險評估、監(jiān)測預警、及時處置的閉環(huán)管理，加強基層災害隱患排查和信息員隊伍建設。提升政府綜合監(jiān)測、風險早期識別和預報預警能力，建立災害事故預警和發(fā)布系統(tǒng)。明確職責，促進公共安全綜合執(zhí)法改革。

三、切實加強基層應急救援力量體系建設。立足“全災種、大應急、綜合性”要求，重構縣、鄉(xiāng)（街）、村（社區(qū)）綜合性應急救援力量體系。一是建立縣級應急救援力量體系，在每個縣建成一支綜合應急救援隊伍基礎上，設立以重點鄉(xiāng)（街）為核心、輻射周邊的區(qū)域應急救援中心。在鄉(xiāng)（街）、有條件的村（社區(qū)）構建“一專多能”基層應急救援隊伍。二是建立約束和激勵機制，在規(guī)范發(fā)展的同時，通過多種方式支持引導轄區(qū)應急社會力量發(fā)展，把他們納入基層應急救援力量體系。三是建立符合應急管理職業(yè)特點的待遇保障政策。

四、大力普及安全應急宣傳教育。加強教育培訓，提升黨員干部應急處置能力和全社會的認知度參與度。一是以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學校、企業(yè)等基層組織和單位為重點，推進建立政府主導和社會參與相結合，全民動員、協(xié)調聯(lián)動的應急管理宣傳教育培訓工作格局。二是將應急管理相關法律法規(guī)和政策規(guī)定納入基層干部考核評價和教育培訓。三是加快建立完整應急教育體系，加快應急管理類大學、專業(yè)院校及職業(yè)學院建設，鼓勵綜合性大學建設應急管理二級學科；把安全素質教育納入國民教育體系，把應急自救能力培養(yǎng)列為中小學生安全教育必修課。四是廣泛開展應急管理“五進五有”（進企業(yè)、進農(nóng)村、進社區(qū)、進學校、進家庭；有機構、有預案、有隊伍、有后勤保障、有科普宣教）活動，常態(tài)化組織群眾開展應急疏散和緊急避險演練，推動群眾從“要我安全”到“我要安全、我會安全、我能安全”的轉變。

中共十九屆中央委員，全國政協(xié)社會和法制委員會副主任，全國社會保障基金理事會原黨組書記王爾乘：加強基層應急管理能力建設

基層應急管理是國家治理能力的重要組成部分。從調研情況看，存在的問題是：應急管理機構改革尚待進一步向基層延伸；應急管理工作機制尚不夠健全；基層在監(jiān)管執(zhí)法能力、綜合保障能力、風險防范能力等方面普遍偏弱；發(fā)展不平衡，應急管理投入差別較大，總體看尚有不足。建議如下：

一、中央層面出臺相關文件，把思想認識行動統(tǒng)一到習近平總書記的重要指示精神上來。充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應急管理能力在國家治理體系和治理能力中的重要地位和作用，充分認識我國正處于長期積累的安全隱患集中顯現(xiàn)期，安全形勢嚴峻。必須增強緊迫感，時不我待，加大基層應急管理投入，補齊短板。建議以中辦、國辦名義出臺進一步提升基層應急管理能力的意見，統(tǒng)一思想認識，解決基層應急管理急需解決的突出問題。

二、進一步厘清縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應急管理職責定位。包括日常安全監(jiān)管、應急響應、風險評估、指揮調度、物資儲備和戰(zhàn)時保障、應急救援隊伍建設等，既不要鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔無限責任，也不要由縣區(qū)包辦。把應急預案、工作機構、儲備保障、隊伍建設對接好。

三、落實依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的綜合管理權和應急處置權。落實屬地管理責任，加強統(tǒng)籌，實現(xiàn)平時協(xié)同監(jiān)管，戰(zhàn)時統(tǒng)一指揮，拉得動，打得贏。建議在機構延伸改革中落實對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道依法賦予的行政執(zhí)法權。

全國政協(xié)常委，全國安全生產(chǎn)標準化技術委員會主任，中國安全生產(chǎn)科學研究院名譽院長張興凱：堅持黨的領導 發(fā)動依靠群眾 建設全災種大應急一體化基層應急管理體系

只有堅持黨的領導，發(fā)動依靠群眾，將基層應急融入基層治理，應急管理體系根基才會牢?，F(xiàn)就建設全災種大應急一體化基層應急管理體系提三點建議。

一是堅持黨的領導。在突發(fā)事件應急處置中，基層黨組織是應急行動執(zhí)行者、具體信息溝通者和救援資源分配者，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調各方的作用。建議加強黨組織“有形”覆蓋，結合地方實際將黨的組織下沉至基礎網(wǎng)格、聚居小區(qū)、行業(yè)領域等，打通落實應急管理責任的末梢。按照常態(tài)化管理和應急管理動態(tài)銜接要求，健全平戰(zhàn)結合的黨員干部雙報到和上級機關干部下基層機制，構建基層大黨委，全面吸納基層所在的各種力量和資源，充實黨員干部在安全教育、矛盾化解、隱患排查、信息報告、培訓演練等方面的常態(tài)化工作內容。

二是發(fā)動依靠群眾。建議健全“應急第一響應人”機制，培育基層應急中的群眾骨干；調動物業(yè)及社會組織參與共治，引導幫扶街鄉(xiāng)組建安全應急自治組織和志愿隊伍；鼓勵基層在安全應急的組織運行、宣傳演練、風險排查、出工助力等方面的創(chuàng)新。

三是健全一體化體系。基層應急工作包括多方面對應多部門，應推廣巡檢一格一員、人員一員多能、風險一網(wǎng)統(tǒng)管等好做法。應急機構不求專設、但求必有，隊伍不求專職、但求專能，裝備不求齊備、但求必備。

全國政協(xié)委員，防災科技學院原副院長劉春平：加強基層風險監(jiān)控和預警能力建設

應急管理，重在預防。基層風險監(jiān)控和預警能力，可概括為監(jiān)控-預警網(wǎng)絡運轉的有效性、感知發(fā)現(xiàn)風險的專業(yè)性和風險速報預警的快捷性三方面。針對這三方面，提三點建議。

一、健全基層風險監(jiān)控和預警制度。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）和應急所、消防所、信息員在風險監(jiān)控和預警方面的管理責任和工作職責。細化風險監(jiān)控和預警措施，織密織牢本地災害易發(fā)區(qū)和事故危險源“全程全覆蓋”的監(jiān)控-預警網(wǎng)。推動信息資源與基層共享，依法發(fā)布風險預警信息。

二、提升基層風險“早感早發(fā)現(xiàn)”“快報快發(fā)布”能力。加強應急管理專業(yè)人才培養(yǎng)，提高感知、研判和辨識風險能力。加強多災種和災害鏈綜合監(jiān)測預警網(wǎng)絡建設。多渠道拓寬基層風險信息上報和預警信息發(fā)布手段；助力基層用好用活應急管理云平臺等及時傳輸信息、智能發(fā)布預警提示信息。

三、不斷加強基層應急預案體系建設。結合基層應急預案體系建設試點經(jīng)驗，在試點?。ㄊ校┏雠_基層應急預案編制指南，并逐步推廣。主管部門應加強基層預案指導，保證預案結構上下貫通、左右銜接；內容實用具體，突出針對轄區(qū)內易發(fā)災害事故，側重明確突發(fā)事件的預警信息送達、先期處置措施和信息收集報告等。推行基層預案“一頁紙”，直接告知“誰來做、做什么、怎么做”，確保預警信息發(fā)布后、災害事故發(fā)生后，各方能及時正確響應。

全國政協(xié)委員，云南省德宏傣族景頗族自治州政協(xié)副主席何慶：提高基層應急管理綜合行政執(zhí)法能力

從調研情況看，當前基層應急管理綜合行政執(zhí)法還存在“大職責小隊伍”、專業(yè)性強執(zhí)法能力弱、執(zhí)法責任大權力小、崗位風險高待遇保障低等問題。針對加強基層應急管理綜合行政執(zhí)法能力建設，提三點建議：

一是支持地方根據(jù)實際情況，建立市縣鄉(xiāng)三級專業(yè)應急管理綜合行政執(zhí)法隊伍，明確人員配備標準和相關專業(yè)要求。合理劃分市縣鄉(xiāng)三級應急管理執(zhí)法職責，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置綜合執(zhí)法隊，實施監(jiān)管與執(zhí)法一體化運行，下放基層政府管理迫切需要，且能夠承接得住的執(zhí)法權限。

二是分行業(yè)、分專業(yè)制定應急管理安全標準、安全手冊和執(zhí)法重點、執(zhí)法規(guī)范等應急管理教材，加大干部隊伍培訓力度。統(tǒng)籌建立各地區(qū)、各行業(yè)的應急管理大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，明確負有安全管理職責的各職能部門在應急管理中的職責、義務、監(jiān)管要求、執(zhí)法規(guī)范等，并在相關部門、行業(yè)內通過考試，擴大應急管理執(zhí)法資質覆蓋率，構建應急執(zhí)法共管體系。

三是強化執(zhí)法經(jīng)費、裝備設施、制式服裝、執(zhí)法用車、工資崗位津貼待遇、加班補貼、救援補助、傷亡保險等保障，按照“統(tǒng)一形象標識、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一培訓大綱、統(tǒng)一戰(zhàn)斗力標準”的要求，打造專業(yè)應急管理綜合行政執(zhí)法隊伍。

全國政協(xié)委員，中國安能建設集團有限公司總工程師張利榮：加強基層應急保障體系建設

關于基層應急保障如何定位，應急儲備“儲什么、儲多少、怎么儲，有什么、在哪里、怎么調”，提三點建議。

一是明確基層應急保障在“大應急”中的定位。在國家應急保障體系構建中，明確基層“一般災害自我保障，較大及以上災害聯(lián)合保障”的定位。聯(lián)合保障是指自我保障、上級調撥和跨域支援相結合。建立基層應急保障聯(lián)儲聯(lián)供機制，提升保障效能。應急管理部加快出臺應急信息化全國標準，基層應急信息化核心設備和軟件省級統(tǒng)配。

二是解決好“儲什么、儲多少、怎么儲”問題。中央制定發(fā)布災害應急儲備參考標準。基層應急儲備按“針對災害、因地制宜”原則，在編制應急預案時確定“儲什么、儲多少”。

三是解決好“有什么、在哪里、怎么調”問題。優(yōu)化完善基層儲點布局和庫存管理，自動接入信息化智能管理系統(tǒng)，實現(xiàn)應急儲備“有什么、在哪里”一鍵查詢。建立基層儲備調用聯(lián)動響應機制，依托應急隊伍、運輸及物流企業(yè)構建應急物流體系，國家出臺應急物資裝備公路、鐵路免費優(yōu)先通行政策，建設航空、水域投送能力，多維解決應急物資裝備“怎么調”難題。

全國政協(xié)常委，民盟中央常委，中國石油大學（北京）原校長，中國工程院院士張來斌：筑牢防災減災救災的人民防線

提升民眾的風險防范意識和自救互救能力，對有效降低人民生命財產(chǎn)損失至關重要。據(jù)此，建議：

一、開展災害風險識別下基層活動，提升基層風險識別能力。各省市組織專業(yè)力量或專家深入基層一線，持續(xù)開展基層風險隱患排查識別工作，實現(xiàn)基層“風險底數(shù)清”“風險透明化”。推進重大風險及防控措施的知識普及工作，確實提升民眾風險意識。

二、開展安全文化教育下基層活動，加強安全文化教育培訓。建議各地深入推進安全宣傳進企業(yè)、進農(nóng)村、進社區(qū)、進學校、進家庭；在政府公益性項目中增加安全文化教育場館、應急科普基地建設專項，增強安全文化教育資源服務能力；充分發(fā)揮義務教育優(yōu)勢，把安全教育變?yōu)橐环N素質教育。

三、開展預案實訓演練下基層活動，加強預案的應急演練。常態(tài)化開展基層社區(qū)的應急演練工作，進一步增強群眾的防災減災意識。充分利用虛擬現(xiàn)實技術和信息化技術構建全災種模擬演練場景，真正提升自救互救能力。

全國政協(xié)委員，中國礦業(yè)大學（北京）原副校長姜耀東：加強基層綜合應急救援力量建設

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級基層單位“救早、救小、救初期”的應急救援處置能力，是打通應急救援工作“最后一公里”，最大限度減少事故災害的關鍵所在。為此，建議：

一、加強基層應急救援隊伍建設。結合本地基層災害事故特點和救援需要，充分整合各類資源，以消防救援站（點）、應急救援站（點）、應急服務站（點）、專職消防隊、應急救援隊等形式組建應急管理隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立綜合應急救援隊，村（社區(qū)）建立應急救援小分隊。

二、加強訓練演練提高救援能力。積極發(fā)揮國家綜合性消防救援隊伍作用，強化對基層應急救援力量訓練指導。指導建立基層應急救援力量與其他應急救援力量聯(lián)合編組、聯(lián)合訓練演練、聯(lián)合執(zhí)行任務的協(xié)同聯(lián)動機制，實現(xiàn)救援資源共建共享、聯(lián)勤聯(lián)動。

三、明確人員編制和裝備配備標準。建議國家出臺或允許省級政府根據(jù)本地常住人口數(shù)量、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等，按比例核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職應急管理、消防管理人員數(shù)量、裝備配備標準，給予基層專業(yè)救援隊一定的編制和人數(shù)。出臺應急救援人身意外保險和傷亡補貼、撫恤待遇等政策。

（視頻連線）全國政協(xié)委員，致公黨廣東省委會原副主委，廣東省廣州市政協(xié)原副主席陳怡霓：將社會力量更好納入基層應急體系

當前基層應急救援急需多舉措壯大救援力量以滿足需求。舉措之一是采取有效措施，把民間應急救援組織培育壯大并融入基層應急體系，使之成為基層應急管理的有效增量。為此，建議：

一、理順組織架構。建議分級分類引導志愿者加入社會應急救援組織；所有社會應急救援組織按規(guī)定雙重管理；由應急部門牽頭成立常設“應急救援協(xié)調小組”，成員包括各社會應急救援組織的業(yè)務主管單位，辦公室設在應急部門。辦公室負責對接協(xié)調社會應急組織加入基層應急部門預案管理平臺、安排參與值班備勤、突發(fā)事件現(xiàn)場參與處置等常態(tài)化合作，實現(xiàn)規(guī)范化聯(lián)動指揮和管理。

二、納入基層統(tǒng)一監(jiān)管和技能提升。建議由民政和協(xié)調小組成員單位負責，制定資質認證、培訓管理、使用、晉級、退出、表彰和獎勵等通用管理辦法，由業(yè)務主管部門監(jiān)管執(zhí)行。由有關部門（單位）組織業(yè)務技能培訓，提供師資和實戰(zhàn)訓練平臺，與政府專職隊伍聯(lián)勤聯(lián)動聯(lián)訓，提高技能和服務水準。

三、經(jīng)費穩(wěn)定支持和隊伍壯大。建議應急部門將社會力量參與防災減災應急救援工作納入政府購買服務范疇，探索推動規(guī)上企業(yè)購買社會組織常年災害預防和應急救援服務；紅十字會在福彩中設定常設項目，補充救援隊所需救災裝備和物資儲備；人社部門和紅十字會推動社會資源開發(fā)符合社會應急力量自身特點的險種用于人員救治和撫恤。

全國政協(xié)委員，民進中央常委，北京航空航天大學材料科學與工程學院教授、航空科學與技術國家實驗室首席科學家張濤：培養(yǎng)應急管理人才

我國應急管理起步較晚，各類突發(fā)事件頻發(fā)，為應對應急管理方面專業(yè)人才短缺的情況，建議：

一、加快應急管理類大學、專業(yè)院校及職業(yè)學院建設。教育主管部門應特事特辦盡快批復設立應急管理類大學、專業(yè)院校以及職業(yè)學院。可根據(jù)各地實際情況，參照公安等部門做法，建立符合職業(yè)特點的院校定向培養(yǎng)和招錄制度。

二、加強現(xiàn)有高校應急管理學科建設。應總結試點高校應急管理二級學科的建設經(jīng)驗，發(fā)揮我國更多綜合性大學多學科交叉融合優(yōu)勢，建設應急管理二級學科。

三、加強應急管理干部培訓及其基地建設。充分利用各級黨校、行政學院、高等院校和各有關部門專業(yè)培訓機構的培訓資源，開展應急管理干部培訓。組織干部系統(tǒng)學習應急管理專業(yè)知識，做到懂應急、會應急、能應急。從健全培訓制度、開展培訓調研、加強教育培訓機構建設、加強師資隊伍建設、強化課程教材建設、創(chuàng)新培訓方式方法、加強經(jīng)費保障、嚴格組織管理等方面做好培訓基礎保障工作。

中國人民大學公共管理學院國家安全研究中心主任王宏偉：加強統(tǒng)籌協(xié)調 破解基層應急體制性難題

提升基層應急管理能力，必須著力完善基層應急管理體制。建議在三方面發(fā)力：

一是構建綜合性應急統(tǒng)籌協(xié)調機構。國家加強頂層設計，出臺相關文件，明確：街鄉(xiāng)統(tǒng)一組建應急管理委員會，由街鄉(xiāng)黨政“一把手”擔任領導。同時成立應急站作為應急委的日常辦事機構，加掛應急辦牌子。應急站（辦）平時負責風險防范、應急準備的常態(tài)化統(tǒng)籌協(xié)調、指導監(jiān)督，災時當好黨政領導應急決策的參謀助手。村（社區(qū)）層面加強黨建引領，充分發(fā)揮“兩委”統(tǒng)領作用。

二是推動橫縱兩方向的整合。橫向上，街鄉(xiāng)應急站（辦）應明確自身綜合協(xié)調定位，整合力量資源，形成綜合性的防救一體化格局?？v向上，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道厘清職責，在權責匹配基礎上強化協(xié)調聯(lián)動?？h級層面要大力推動應急重心下移、資源下沉、保障下傾，充實應急、消防、安監(jiān)執(zhí)法的力量。此外重點完善基層消防組織，建議根據(jù)人口、風險等在街鄉(xiāng)層面成立消防所，肩負基層防火監(jiān)督責任。

三是理順條塊關系?；鶎酉浪c應急站（辦）建立后，要加強相互配合、明確分工：按照“應急主斷，消防主戰(zhàn)”的原則，應急主要負責領導和統(tǒng)籌協(xié)調，為消防現(xiàn)場指揮與救援提供決策支持和資源保障；按照“地方主建，消防主用”的原則，消防平時負責對“地方隊”的管理、訓練，災時要接受應急辦所傳達的黨委政府指令，負責現(xiàn)場調度各種應急力量，指揮緊急處置突發(fā)事件。