兩部門(mén)聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)范政府與社會(huì)資本合作新機(jī)制

政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施

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為進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力，近日國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實(shí)施、切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、加大政策保障力度等方面，對(duì)新機(jī)制作了系統(tǒng)規(guī)范。

□ 本報(bào)記者 萬(wàn)靜

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在我國(guó)實(shí)施近十年，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用。但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。

為進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力，近日國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱新機(jī)制）提出具體要求。內(nèi)容包括：規(guī)定PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用PPP模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任；PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營(yíng)中標(biāo)結(jié)果、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議主要內(nèi)容、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)考核結(jié)果等非涉密信息，依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，做到信息透明。

業(yè)內(nèi)人士分析指出，《意見(jiàn)》的諸多舉措旨在規(guī)范PPP模式的運(yùn)行，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平，確保PPP模式健康發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行。

全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施

據(jù)發(fā)改委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，PPP主要分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)（Concession）和基于公共部門(mén)（政府）付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI）兩種模式。PFI模式主要在英國(guó)實(shí)施，但由于多種原因，英國(guó)政府已于2018年暫停推行。我國(guó)此前推行的以政府付費(fèi)為主的PPP項(xiàng)目也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，加重了地方政府的財(cái)政支出壓力。

《意見(jiàn)》從規(guī)范推進(jìn)建設(shè)實(shí)施、切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、加大政策保障力度等方面，對(duì)新機(jī)制作了系統(tǒng)規(guī)范，具體包括：

PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用PPP模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。

PPP應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，合理采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式，并在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。

PPP應(yīng)限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項(xiàng)目，物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車(chē)場(chǎng)等市政項(xiàng)目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育、旅游公共服務(wù)等社會(huì)項(xiàng)目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤(pán)活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目。

《意見(jiàn)》要求，地方各級(jí)人民政府要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任，規(guī)范推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。地方各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與

記者注意到，《意見(jiàn)》提出最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，是此次新機(jī)制的一個(gè)重點(diǎn)。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)民間投資有關(guān)工作。今年7月發(fā)改委報(bào)請(qǐng)黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見(jiàn)》，并先后出臺(tái)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步抓好抓實(shí)促進(jìn)民間投資工作努力調(diào)動(dòng)民間投資積極性的通知》《國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于實(shí)施促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展近期若干舉措的通知》等具體落實(shí)文件。發(fā)改委投資司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“《意見(jiàn)》提出最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作，是進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的具體舉措?！?/p>

同時(shí)，這是回歸PPP本源的舉措。PPP（Public-Private Partnership）直譯為公私合作伙伴關(guān)系，其中Public指公共部門(mén)，Private指私人機(jī)構(gòu)，在我國(guó)主要為民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。我國(guó)推進(jìn)PPP的初衷，主要是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域引入民間資本和外商投資，提升運(yùn)營(yíng)效率和管理水平。為堅(jiān)持初衷、回歸本源，新機(jī)制鼓勵(lì)優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。

最重要的是，為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民間投資積極性。近年來(lái)受房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)民間投資下行影響，民間投資總體增長(zhǎng)承壓較大。但分領(lǐng)域看，民間投資結(jié)構(gòu)出現(xiàn)積極變化，民間投資重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，今年1月至9月，制造業(yè)民間投資、基礎(chǔ)設(shè)施民間投資同比增長(zhǎng)9.0%和14.5%，分別高出全部制造業(yè)投資、全部基礎(chǔ)設(shè)施投資2.8、8.3個(gè)百分點(diǎn)，呈現(xiàn)出較強(qiáng)投資活力。新機(jī)制明確優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，將進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民間投資積極性，推動(dòng)民間投資結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化調(diào)整。

記者還注意到，新機(jī)制將PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目還可以適當(dāng)延長(zhǎng)，允許在項(xiàng)目建設(shè)期依法依規(guī)接受政府投資支持，明確通過(guò)加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有，這些都有助于提升民間資本參與使用者付費(fèi)項(xiàng)目的積極性。

堅(jiān)決查處新增隱性債務(wù)問(wèn)題

值得注意的是，《意見(jiàn)》對(duì)于嚴(yán)格審核PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)方案作出了明確限定。比如規(guī)定對(duì)擬采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)參照可行性研究報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營(yíng)方案，并比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)，以合理控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、明確項(xiàng)目產(chǎn)出（服務(wù)）方案。在審核特許經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，要同步開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證，對(duì)項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行認(rèn)真比較和論證；必要時(shí)可委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估，提高可行性論證質(zhì)量。

同時(shí)，《意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù)；對(duì)由社會(huì)資本方單獨(dú)投資的項(xiàng)目，應(yīng)按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定履行核準(zhǔn)或備案手續(xù)。規(guī)范履行項(xiàng)目調(diào)整程序，完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)的項(xiàng)目如發(fā)生變更建設(shè)地點(diǎn)、調(diào)整主要建設(shè)內(nèi)容、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等重大情形，應(yīng)報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟?、核?zhǔn)機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核程序，必要時(shí)應(yīng)重新開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證和特許經(jīng)營(yíng)方案審核工作。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目法人確定后，如與前期辦理審批、用地、規(guī)劃等手續(xù)時(shí)的項(xiàng)目法人不一致，應(yīng)依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)給予必要支持和便利。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文教授告訴記者，今年8月財(cái)政部發(fā)布的《2023年上半年中國(guó)財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》指出，要高度重視防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格控制新增地方債務(wù)出現(xiàn)，應(yīng)開(kāi)好“前門(mén)”、嚴(yán)堵“后門(mén)”，堅(jiān)決查處各類違法違規(guī)舉債行為，其中就包括濫用PPP模式無(wú)端肆意增加各類地方隱性債務(wù)的情況。特許經(jīng)營(yíng)模式風(fēng)險(xiǎn)可控、監(jiān)管?chē)?yán)密、投資回報(bào)路徑清晰，新機(jī)制提出PPP模式必須全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，更有利于形成更好的政策和市場(chǎng)環(huán)境，防止出現(xiàn)不規(guī)范的模式和潛在的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，新機(jī)制還提出要加強(qiáng)跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，通過(guò)明確規(guī)定地方政府、發(fā)改、財(cái)政等各個(gè)職能部門(mén)的具體責(zé)任，來(lái)防止“一邊化債一邊新增地方債”的問(wèn)題出現(xiàn)。通過(guò)強(qiáng)化定期審查評(píng)估和監(jiān)管力度，堅(jiān)決查處新增隱性債務(wù)行為。