建立健全行政裁量權基準制度 國家層面首次作出系統(tǒng)規(guī)定

類案不同罰執(zhí)法“一刀切”等突出問題有望破題

□ 本報記者 張維

“讓人民群眾在每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義”，再一次有了實實在在的行動。

近日，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）。司法部行政執(zhí)法協(xié)調監(jiān)督局負責人在接受《法治日報》記者采訪時說，《意見》第一次從國家層面對建立健全行政裁量權基準制度作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。隨著對行政裁量權行使的進一步規(guī)范，行政執(zhí)法領域曾經存在的畸輕畸重、類案不同罰、執(zhí)法“一刀切”等突出問題，有望得到更有效的解決，市場主體和人民群眾的合法權益將獲得更好保護，行政機關和執(zhí)法人員依法正常履職也將獲得更多保障。

多位專家在接受《法治日報》記者采訪時，對《意見》的出臺予以高度評價，認為《意見》是我國行政裁量權基準制度的頂層設計進一步完善的標志，是規(guī)范行政權力，將權力關進制度的籠子里的必然要求，將助力各個部門和地區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)化。

“它標志著我國行政裁量權基準的法治化建設進入到一個新的發(fā)展階段，對于深入貫徹習近平法治思想，全面推進法治政府建設，必將產生重大而又深遠的影響?！敝泄仓醒朦h校（國家行政學院）政法部主任、教授周佑勇如是說。

制定和管理工作需加強和規(guī)范

據該負責人介紹，黨中央、國務院高度重視行政裁量權基準制度建設。近年來，各地區(qū)各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，不斷加強制度建設，細化量化行政裁量權基準，執(zhí)法能力和水平有了較大提高。關于行政裁量權基準制度，目前主要有兩種類型：一是指導行政執(zhí)法機關如何制定具體行政裁量權基準的制度。目前，31個?。▍^(qū)、市）人民政府和國務院有關部門都有相關規(guī)定。二是作為行政執(zhí)法依據的具體行政裁量權基準。據初步統(tǒng)計，省級人民政府及其部門制定的行政裁量權基準約有1000多個，設區(qū)的市人民政府及其部門制定的行政裁量權基準約有1200多個，區(qū)（縣）人民政府及其部門制定的行政裁量權基準近3000個。但同時也要看到，行政裁量權基準制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題還在一定程度上存在。

《意見》正是為解決這些問題而來。

首先，是行政裁量權基準制定主體不明確。北京市社會科學院法治所所長、研究員張真理舉例說，同一事項多部門、多單位制定基準，“多龍治水”“多頭監(jiān)管”現象時有發(fā)生，無法給執(zhí)法人員提供準確指引。

中國政法大學法學院教授、行政法研究所所長成協(xié)中也指出，行政裁量權基準的制定主體沒有清晰合理地劃分，有時同一事項可能有幾個單位都制定了基準，導致執(zhí)法人員在適用時無所適從。

受訪專家還提及如下問題的存在：行政裁量權的制定程序不規(guī)范；行政裁量權的裁量幅度不合理；行政裁量基準的動態(tài)調整不及時。

成協(xié)中還提到適用的機械化、形式化問題?！安糠謭?zhí)法人員在具體執(zhí)法過程中不對個案的特殊情況進行細致考量，不堅持法制統(tǒng)一性原則，過于機械化、形式化地適用行政裁量基準，致使不少個案的處理難以滿足實質正義的要求?！?/p>

此次隨著行政裁量權基準的依法制定、規(guī)范實施、有效管理，上述問題有望迎刃而解。

《意見》進一步明確行政裁量權基準的各級制定主體及其職責權限；進一步明確了行政裁量權基準的適用領域和具體要求；對行政裁量權基準的制定程序和發(fā)布形式予以明確；進一步規(guī)范行政裁量權基準的管理工作；督促各地區(qū)各部門做好《意見》的貫徹落實。

對適用監(jiān)督作出系統(tǒng)化安排

讓周佑勇印象深刻的是，《意見》準確界定了裁量權基準制定的行為邊界。劃清裁量權基準的制定與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的制定在規(guī)制事項、制定權限和程序上的區(qū)別，不可越權而為。《意見》對行政裁量權基準的規(guī)制事項、制定權限和制定程序進行了體系化而又具體性的頂層設計，形成了與法律文件邊界清晰而又分工協(xié)作的生成機制。

張真理則對《意見》在明確行政裁量權基準制定職責和程序的基礎上，對行政裁量權基準的適用及其監(jiān)督作出了系統(tǒng)化的安排更為關注?！盀樘岣咝姓昧繖嗷鶞蔬m用的合法性與恰當性，《意見》從規(guī)范適用行政裁量權基準、強化日常監(jiān)督管理、大力推進技術運用等三個方面提出了具體要求。”張真理說，在規(guī)范適用行政裁量權基準方面，明確要求行政機關在作出行政執(zhí)法決定前，以及在行政執(zhí)法決定書中要告知適用基準情況；在強化日常監(jiān)督管理方面，強調通過行政執(zhí)法情況檢查、行政執(zhí)法案卷評查、依法行政考核、行政執(zhí)法評議考核、行政復議附帶審查、行政執(zhí)法投訴舉報處理等方式，加強對行政裁量權基準制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；在大力推進技術運用方面，強調充分運用人工智能、大數據、云計算、區(qū)塊鏈等技術手段，將行政裁量權基準內容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，為執(zhí)法人員辦理案件提供精準指引。

成協(xié)中則認為，《意見》最大的亮點在于將行政裁量權基準的制定作為一項法定職責予以明確，并設定了相應的監(jiān)督機制。《意見》還明確提出行政機關在適用“行政裁量權基準可能出現明顯不當、顯失公平”或“行政裁量權基準適用的客觀情況發(fā)生變化的”，可以調整適用裁量基準。在成協(xié)中看來，這賦予了執(zhí)法機關和人員根據個案的實際情況公平合理適用裁量基準的義務與職責，可以有效防止機械、隨意地適用裁量基準、影響個案實現正義的問題。

回應以罰代管逐利執(zhí)法

值得注意的是，對于行政處罰中存在的以罰代管、逐利執(zhí)法、過度處罰等熱點問題，《意見》予以了明確回應。

“以罰代管、逐利執(zhí)法、過度處罰等問題是行政執(zhí)法中的常見問題，飽受社會詬病?！背蓞f(xié)中說。為有效防止和避免這些問題的發(fā)生，《意見》作了專門規(guī)定。

張真理指出，為了防止以罰代管，《意見》要求行政機關要根據違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度細化、量化行政處罰裁量權基準；為了防止逐利執(zhí)法，嚴格禁止以罰款額度進行創(chuàng)收、排名或者作為績效考核的指標；針對過度處罰問題，明確要堅持過罰相當、寬嚴相濟，避免畸輕畸重、顯失公平。

隨著《意見》的發(fā)布，如何將其貫徹落實，也成為社會關注的問題?！啊兑庖姟窞樾姓昧繖嗷鶞实闹贫ㄌ峁┝私y(tǒng)一性、根本性和全方位的指引，是新時代指導行政裁量權基準制定的綱領性文件，做好《意見》的學習、宣傳和貫徹工作是當前我國法治政府建設的一項重要任務?！敝苡佑抡f。

《意見》對實施保障專門作出規(guī)定，要求各地區(qū)各部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調，明確任務分工，落實工作責任。各級司法行政部門要就如何制定和管理行政裁量權基準開展專門業(yè)務培訓。各級行政執(zhí)法機關要加強對行政執(zhí)法人員的培訓，提高行政執(zhí)法人員熟練運用行政裁量權基準解決執(zhí)法問題的能力。同時，還要求加強監(jiān)督考核，將行政裁量權基準制定和管理工作納入法治政府建設考評指標體系，列入法治政府建設督察內容。

司法部行政執(zhí)法協(xié)調監(jiān)督局負責人說，行政裁量權基準制度能否落地見效，不只是各級執(zhí)法機關的事情，還要讓社會公眾充分參與進來，形成合力，這也同樣重要。各地區(qū)各部門要加大行政裁量權基準的宣傳力度，使廣大公民、法人和其他組織充分了解建立完善行政裁量權基準制度的重要性，積極參與對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督和評議。同時，已制定行政裁量權基準的地方和部門要對現有的行政裁量權基準進行清理，該修改的修改，該廢止的廢止。未制定行政裁量權基準的地方和部門要根據工作需要，建立完善行政裁量權基準制度。