國辦印發(fā)推進省以下財政體制改革指導意見

權責配置更為合理 基層保障更加有力

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此次省以下財政體制改革的目標，就是按照深化財稅體制改革和建立現代財政制度的總體要求，進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制。

近日，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出在五方面對省以下財政體制進行改革。這五方面改革措施包括：清晰界定省以下財政事權和支出責任；理順省以下政府間收入關系；完善省以下轉移支付制度；建立健全省以下財政體制調整機制；規(guī)范省以下財政管理。財政部有關負責人就《指導意見》有關問題回答記者提問。

適度強化省級財政事權

據財政部有關負責人介紹，此次省以下財政體制改革的目標，就是按照深化財稅體制改革和建立現代財政制度的總體要求，進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，旨在促進加快建設全國統一大市場，推進基本公共服務均等化，推動高質量發(fā)展，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實保障。

當前省以下財政事權和支出責任劃分存在不盡合理等問題，以至于不能形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，因此精準劃分省以下財政事權和支出責任則是此次《指導意見》提出的首要任務。

記者注意到，《指導意見》從五方面提出了省以下財政事權和支出責任劃分的措施：

根據事權屬性劃分省以下財政事權。以事權屬性為基本依據，遵循基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等原則，根據各級政府行政管理特點推進省以下財政事權劃分，避免事權錯配造成職能和管理的越位或缺位。

適度強化省級財政事權。對需要跨區(qū)域統籌協調或外部性較強的事務，適度強化省級責任，更好發(fā)揮省級在全域統籌、跨區(qū)協調、綜合調控、統一管理等方面的作用。對直接面向基層，由基層政府提供更為便捷有效的基本公共服務，明確為市縣級財政事權，充分發(fā)揮市縣政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢。

根據財政事權劃分明確支出責任。按照政府間財政事權劃分，合理確定省以下各級財政承擔的支出責任。除共同財政事權實行上下級共同負擔外，其他財政事權要各司其職、各負其責。省級財政事權由省級政府承擔支出責任，市縣級財政支出責任根據其履行的財政事權確定。

差異化確定共同財政事權支出責任。共同財政事權要明確劃分省、市、縣各級支出責任，堅持量能負擔、差異化分擔，根據經濟發(fā)展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級財政支出責任。

落實各級政府的支出責任。上級財政事權確需委托下級履行的，上級財政要足額安排轉移支付資金，確保下級履行相關事權的支出得到充分保障，不能讓下級因履行委托事權而額外增加負擔。要求不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責任或向下級轉嫁支出責任，避免加重基層負擔。

參照稅種屬性劃分收入

按照統一領導、分級管理的財政管理體制原則，省以下財政體制由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。近些年，各地區(qū)結合自身發(fā)展實際，積極探索創(chuàng)新、不斷豐富省以下財政體制改革實踐，充分發(fā)揮各級財政職能作用，在推動地方經濟社會發(fā)展、保障和改善民生以及落實基層“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉）任務等方面取得了積極成效。

特別引人關注的是，為貫徹分稅制原則，完善省以下收入劃分，合理調動各級政府積極性，保證基層財政有穩(wěn)定收入來源，為推進基本公共服務均等化奠定基礎，《指導意見》在理順省以下政府間收入關系方面，提出參照稅種屬性劃分收入，以稅種屬性作為收入劃分的基本依據。

《指導意見》提出堅持以稅種屬性作為收入劃分的基本依據。要在不扭曲市場的前提下，讓各級政府能夠獲得穩(wěn)定的收入，并利于加強收入管理和促進區(qū)域收入均衡。同時，考慮到省級抵御風險沖擊能力較強，且擔負著調控和均衡區(qū)域間財力的職能，稅基流動性強、分布不均、波動較大的收入更適宜作為省級收入或由省級分享較高比例。市縣收入盤子相對較小，消納收入波動的能力較弱，將稅基穩(wěn)定、地域屬性明顯的收入作為市縣收入或由市縣分享較高比例，更利于發(fā)揮市縣的管理優(yōu)勢。

對部分行業(yè)企業(yè)收入作均衡化處理。考慮到金融、電力、石油、鐵路、高速公路等跨區(qū)域經營，但收入繳納較為集中的行業(yè)，如將其收入全部留給企業(yè)注冊地，會加劇區(qū)域間收入差距，同時也容易因收入波動對縣區(qū)財政平穩(wěn)運行產生沖擊?！吨笇б庖姟诽岢?，對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關市縣間合理分配。

逐步取消按企業(yè)隸屬關系劃分收入。2002年所得稅收入分享改革后，大部分地區(qū)已經取消按照企業(yè)隸屬關系劃分收入的做法，但有個別地方仍延續(xù)了這種做法。這種做法，容易造成地方政府為保護稅源而干預市場主體的經營行為，不利于維護公平競爭的市場環(huán)境。為此，《指導意見》提出，除按規(guī)定上繳財政的國有資本經營收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關系劃分政府間收入的做法。

科學分配轉移支付資金

黨的十八大以來，中央和地方財政關系不斷完善，中央與地方財政事權和支出責任劃分改革向縱深推進，中央與地方收入劃分進一步理順，財政轉移支付制度不斷完善，權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡的中央與地方財政關系逐步形成。但作為中央與地方財政關系的延伸，一些地區(qū)省以下財政體制改革相對滯后，存在與完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，建設公平統一市場、實現基本公共服務均等化要求不相適應的方面，除了上述財政事權和支出責任劃分不盡合理外，省以下轉移支付不夠規(guī)范、部分地區(qū)基層財力保障較為薄弱、基本公共服務均等化程度有待提升等，亟須通過進一步深化改革來推動解決。

對此《指導意見》也提出了具體的改革措施。

厘清各類轉移支付功能定位。為健全省以下轉移支付體系，明晰各類轉移支付功能定位，《指導意見》要求，建立健全省以下轉移支付體系，根據財政事權屬性，加大對財力薄弱地區(qū)的支持力度，健全轉移支付定期評估機制。關于一般性轉移支付，《指導意見》提出，一般性轉移支付用于均衡區(qū)域間基本財力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)，以及擔負國家安全、生態(tài)保護、糧食和重要農產品生產等職責的重要功能區(qū)域傾斜，不指定具體支出用途，由下級政府統籌安排使用。關于共同財政事權轉移支付，《指導意見》明確，共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革相銜接，用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任，下級政府要確保上級撥付的共同財政事權轉移支付資金全部安排用于履行相應財政事權。編制預算時，共同財政事權轉移支付暫列一般性轉移支付。關于專項轉移支付，《指導意見》要求，專項轉移支付用于辦理特定事項、引導下級干事創(chuàng)業(yè)等，下級政府要按照上級政府規(guī)定的用途安排使用。

同時，科學分配各類轉移支付資金。為提高轉移支付資金的配置效率和效益，《指導意見》對轉移支付資金的分配作了明確要求。一方面，貫徹政府過緊日子的要求?！吨笇б庖姟诽岢?，貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉節(jié)約的原則。這是將政府過緊日子作為長期堅持的方針，推動地方樹牢勤儉辦一切事業(yè)的思想，在轉移支付資金安排和分配上，既合理保障，也厲行節(jié)約，有保有壓，把有限的資金用在刀刃上、用到要緊處，不該花的錢一分也不能花，防止將轉移支付資金用于違規(guī)建設樓堂館所、搞政績工程形象工程、鋪張浪費肆意揮霍。另一方面，規(guī)范轉移支付資金分配?！吨笇б庖姟诽岢?，按照規(guī)范的管理辦法，圍繞政策目標主要采用因素法或項目法分配各類轉移支付資金。

對此，中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授認為，推進省以下財政體制改革，健全規(guī)范省以下財政體制框架，合理優(yōu)化基本制度安排，更好發(fā)揮財政在資源配置、財力保障、統籌調控等方面的作用，充分激發(fā)和調動各方面積極性、主動性，確保各級財政運行穩(wěn)健、保障有力、長期可持續(xù)，對于推動經濟持續(xù)健康發(fā)展和維護社會大局穩(wěn)定，將中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉化為治理效能，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

記者 萬靜