柔性執(zhí)法激活教育和處罰相結(jié)合規(guī)定 

推進柔性執(zhí)法要把握好法律界限 

圖為江蘇省蘇州市城管部門對農(nóng)村垃圾分類開展行政指導。   蘇州市司法局供圖 

●行政處罰具有制止和懲戒違法行為的性質(zhì),同時也有預(yù)防和減少違法行為的功能。對嚴重違法進行嚴厲查處,既是對違法者的懲戒,也是對潛在違法者的警示。對輕微違法者進行說服教育、進行勸誡同樣也能起到防止和減少嚴重違法行為的目的。

●在法治政府建設(shè)中,不斷創(chuàng)新執(zhí)法方式,大力推行柔性執(zhí)法,對于維護秩序、保護權(quán)利、體現(xiàn)公平效率,樹立行政相對人的法律意識、責任意識、誠信意識,都有積極意義。

●柔性執(zhí)法并非行政機關(guān)對自由裁量權(quán)的濫用,更非“隨便網(wǎng)開一面”,而是行政執(zhí)法機關(guān)從過去注重于重罰轉(zhuǎn)向了剛?cè)岵墓芾矸绞?這本身也是回歸到了法律的基本要求。

□ 本報記者 張維

簡單粗暴的執(zhí)法,已然與這個時代格格不入。剛性的制度約束與柔性的執(zhí)法方式,正在法律實施中并肩前行,成為行政管理的常態(tài)。

曾經(jīng)背負最多“罵名”的城管執(zhí)法,在柔性執(zhí)法的道路上甚至走得更早更遠。近日,一則老人占用人行道擺攤修車卻未被清理的新聞中,青島城管執(zhí)法部門不但沒有被指責“不作為”,還贏得了諸多網(wǎng)友的點贊。柔性執(zhí)法也由此再次受到關(guān)注。

司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長趙振華日前在接受《法制日報》記者采訪時說,行政處罰具有制止和懲戒違法行為的性質(zhì),同時也有預(yù)防和減少違法行為的功能。對嚴重違法進行嚴厲查處,既是對違法者的懲戒,也是對潛在違法者的警示。對輕微違法者進行說服教育、進行勸誡同樣也能起到防止和減少嚴重違法行為、降低社會危害性的目的。

“在法治政府建設(shè)中,不斷創(chuàng)新執(zhí)法方式,大力推行柔性執(zhí)法,對于維護秩序、保護權(quán)利、體現(xiàn)公平效率,優(yōu)化營商環(huán)境,增強公民法人的法律意識、責任意識、誠信意識,都有積極意義?！壁w振華說。

對輕微違法可網(wǎng)開一面

柔性執(zhí)法走向制度層面

9月底,有網(wǎng)友發(fā)截圖稱,一名老人在青島市某小區(qū)門口占用人行道擺攤修車被投訴,城管部門對此回復稱,該修車人居住在該小區(qū),無其他收入,在路邊修自行車,對交通影響輕微,強行取締對交通沒有增益,對老人生活影響極大,暫時不予清理。

“作為執(zhí)法中的痛點與難點,最易受到爭議的城管執(zhí)法如今受到了老百姓的廣泛認可與贊譽,這無疑是越來越規(guī)范、越來越文明、越來越人性化的中國行政執(zhí)法的一個觀察視角?！敝袊姓▽W研究會副會長、中國人民大學法學院教授莫于川說。

的確,城管執(zhí)法的變化也反映了整個行政執(zhí)法的變化?！包h的十八大以來,深入推進政府職能轉(zhuǎn)變,大力推動‘放管服’改革,精簡審批項目,簡化審批環(huán)節(jié),優(yōu)化營商環(huán)境,強化行政檢查、行政處罰、行政強制等事中事后監(jiān)管,大力促進嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法,逐漸成為行政執(zhí)法更為全面的目標要求?！壁w振華說。

無論是文明執(zhí)法,還是“放管服”改革,無疑都與柔性執(zhí)法密切相關(guān)。在時代潮流的裹挾下,多地的執(zhí)法實踐中已出現(xiàn)了對輕微違法行為“網(wǎng)開一面”的案例。

例如,今年5月底,甘肅白銀的李某因闖入高速公路,在被交警攔下后,選擇掏出手機發(fā)朋友圈集贊接受處罰:“行人不能進高速,我的行為錯了,下不為例?！卑足y交警部門表示,在對輕微交通違法開出這種特殊“罰單”,是對當事人的警示,亦是希望通過柔性執(zhí)法達到教育目的。在甘肅之外,山東、山西、上海、深圳多地對于輕微交通違法行為也有類似的做法。

多個領(lǐng)域中均顯現(xiàn)出類似趨勢。例如,多地稅務(wù)部門在執(zhí)法中采取了“首違不罰”的措施,也即對稅收法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定“可以”進行處罰的部分違法違章行為,納稅人如果是首次違反、情節(jié)輕微,就由稅務(wù)機關(guān)責令限改,不予處罰。

今年以來,柔性的行政執(zhí)法更是走向了制度層面,并作為各地優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措。3月,上海推出全國范圍內(nèi)的首份《市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》(以下簡稱清單)。這份由上海市司法局、市市場監(jiān)督管理局、市應(yīng)急管理局聯(lián)合出臺的清單,明確市場主體發(fā)生符合規(guī)定情形的34項輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為將免予行政處罰,涉及市場監(jiān)管(工商、質(zhì)量技監(jiān)、食品安全)、消防等多個行政執(zhí)法領(lǐng)域。

8月,浙江省市場監(jiān)管局會同省司法廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┹p微違法行為告知承諾制的意見》(以下簡稱《意見》),明確對市場監(jiān)管領(lǐng)域市場主體首次、輕微且沒有造成明顯危害后果的67種輕微違法行為,實施告知承諾制。也就是說,市場監(jiān)管部門在執(zhí)法檢查過程中,初步認定并告知當事人存在輕微違法行為,經(jīng)批評教育,當事人自愿簽署承諾書承諾及時糾正或在約定時間內(nèi)糾正,則市場監(jiān)管部門不再予以查處。

推行非強制性執(zhí)法手段

建設(shè)服務(wù)型政府有要求

“目前一些地方實行的柔性執(zhí)法是落實《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于處罰與教育相結(jié)合原則的具體體現(xiàn)。”趙振華說。

早在1996年《中華人民共和國行政處罰法》出臺之際,其中第五條就規(guī)定,在行政執(zhí)法應(yīng)當堅持“處罰與教育相結(jié)合”。這就意味著執(zhí)法時既要依法處罰違法者,還要教育執(zhí)法對象。此后該法歷經(jīng)兩次修改,第五條均未有改變。

此外,2012年1月1日實施的《中華人民共和國行政強制法》第六條也明確:實施行政強制,應(yīng)當堅持教育與強制相結(jié)合。

既然法律早有規(guī)定,為何柔性執(zhí)法被作為執(zhí)法新風尚而受到關(guān)注?莫于川告訴記者,在過去很長一段時間以來,尤其是“在執(zhí)法任務(wù)很重的情況下,這一規(guī)定被忽視了”,莫于川說,從表面上看,我們采取了強硬的行動,加重從重處罰比較多,但這一做法也有一些負面效果,例如,引發(fā)了執(zhí)法對象的不服不滿,尤其是類似于流動商販等在數(shù)量上遠遠多于執(zhí)法人員的執(zhí)法對象,如果他們不配合不支持的話,極易引起反彈。而克服這類問題,正是我們要倡導柔性執(zhí)法、剛?cè)岵闹匾颉?/p>

值得一提的是,中共中央、國務(wù)院于2015年印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015-2020年)》就明確提出要“推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵等非強制性執(zhí)法手段”。

江蘇省蘇州市就是推行非強制性執(zhí)法手段的一個典范,其曾經(jīng)因推行行政指導成績突出榮獲第二屆“中國法治政府獎提名獎”?！靶姓笇У哪康氖峭ㄟ^靈活運用引導、說服、教育等非強制性的柔性管理方式,將剛性手段與柔性手段結(jié)合并用,采用百姓容易接受的、文明的執(zhí)法方式,體現(xiàn)了依法治國與以德治國理念的有機統(tǒng)一。”江蘇省蘇州市司法局局長王侃說。

據(jù)介紹,行政指導讓蘇州市場主體受益匪淺。例如,蘇州工業(yè)園區(qū)為疏導流動攤販專門建設(shè)了東振路小吃廣場,不僅給每個飲食店通上天然氣,還為他們辦齊證照。相城區(qū)在深入推行行政指導服務(wù)企業(yè)、服務(wù)社會的基礎(chǔ)上對陽澄湖服裝業(yè)等實施行業(yè)指導,通過規(guī)范指導行業(yè)協(xié)會引導一批企業(yè)。蘇州檢驗檢疫局的“一企一策”,對進出口企業(yè)行政指導效果非常明顯。蘇州市城管系統(tǒng)開展行政指導工作后,全市流動攤販疏導點如雨后春筍般不斷涌現(xiàn),為解決無證攤點、流動攤販老大難問題提供了有效途徑。

“柔性執(zhí)法其實是一種理念,這是我們建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求?！蹦诖ㄕf。

讓執(zhí)法對象害怕非目的

柔性管理不影響權(quán)威性

柔性執(zhí)法是否會帶來可能蛻化為“妥協(xié)性執(zhí)法”的風險?

對于社會上存在的這種擔憂,莫于川認為,柔性執(zhí)法并非行政機關(guān)對于自由裁量權(quán)的濫用,更非“隨便網(wǎng)開一面”,而是我們從過去注重于重罰轉(zhuǎn)向了剛?cè)岵墓芾矸绞?而這本身也是回歸到了法律的基本要求。

“柔性執(zhí)法是有前提的,也即‘以人為本,關(guān)注民生’,而不是‘隨便網(wǎng)開一面’,它建立在一個重要判斷之上:一般的行政執(zhí)法行為處理的對象往往是人民內(nèi)部矛盾,政府要幫助違法者改掉這個錯誤,減少對其他社會主體的影響,幫助他們生產(chǎn)、經(jīng)營和發(fā)展,用最少的成本、最小的傷害來達到社會協(xié)調(diào)發(fā)展的目標?！蹦诖ㄕf。

趙振華強調(diào),在推進柔性執(zhí)法時也要把握好法律界限,確保在法治軌道內(nèi)推進改革。一方面,要依法準確認定違法行為。對實踐中那些形似違法但實際上本身并不具備明顯社會危害性的情形,需要本著對人民負責的態(tài)度認真甄別,不宜“一罰了之”。根據(jù)行政處罰法第二十七條,當事人違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。從該條規(guī)定精神來看,首次違法不罰一般掌握三個條件,違法行為輕微、及時糾正、沒有造成危害后果。另一方面,要依法正確行使行政處罰權(quán),做到過罰相當,防止“一刀切”。重大違法行為雖然不適應(yīng)首次不罰,但是可以根據(jù)立功表現(xiàn)、是否主動消除或者減輕違法行為危害后果等情節(jié)從輕或者減輕行政處罰,這也是柔性執(zhí)法的體現(xiàn)。

莫于川認為,在現(xiàn)代行政管理中,應(yīng)該多用柔性方式,比如行政指導、行政調(diào)解等方式,過去那種“讓執(zhí)法對象害怕我,好像就達到目的了”的觀念要改變,“柔性管理與強調(diào)執(zhí)法的權(quán)威性和嚴肅性,并沒有必然的關(guān)系”。 

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