沈國琴

“用無人機非法拍攝軍事禁區(qū)獲刑”“無人機‘黑飛’致航班延誤被處罰”“大型無人機測試時失控墜落”……近兩年來，涉及無人機的新聞報道不時沖上熱搜，也引發(fā)了公眾對低空安全問題的關(guān)注。

低空安全與公共安全、國家安全密切相關(guān)，低空經(jīng)濟的發(fā)展也離不開低空安全的托舉與保障。我國充分認識到低空安全的重要性，于2023年頒布了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）?！稌盒袟l例》為低空領(lǐng)域無人駕駛航空器的安全管理奠定了基本的制度框架，明確提出“堅持總體國家安全觀，堅持安全第一”的原則，并在這一原則指引下確立了預(yù)防型法治模式。將預(yù)防型法治模式貫徹到低空安全法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，是保障低空安全的必由之路。

預(yù)防型法治模式的根本目標在于防患于未然，防范化解重大風險，避免重大危害后果的出現(xiàn)。從現(xiàn)有技術(shù)看，無人駕駛航空器一旦進入機場周邊、核電站、重大活動現(xiàn)場等區(qū)域飛行，會給航空安全、地面安全造成巨大風險隱患，且一旦被用來竊取國家秘密、軍事秘密，國防利益、國家安全將面臨巨大威脅。對此，《暫行條例》確立了相關(guān)制度以預(yù)防不確定性的風險，如對空域進行分類，劃設(shè)管制空域予以特別保護；對無人駕駛航空器進行分類，劃設(shè)適飛空域向微型、輕型、小型無人駕駛航空器開放。不過，這些特定的預(yù)防制度要真正落實，還需要配套更具體、更具操作性的地方性法規(guī)、規(guī)章、標準等。比如《暫行條例》中規(guī)定的管制空域?qū)儆陬愋突信e，且包含“重要”“一定范圍的區(qū)域”等法律概念，這就需要對管制空域進行明確化、具體化。與此同時，要實現(xiàn)預(yù)防效果最大化，必須確保無人駕駛航空器使用者能及時獲取管制區(qū)域信息，因此在立法上可考慮出臺強制性數(shù)據(jù)報送制度，要求制造商通過終端向使用者實時推送管制區(qū)域數(shù)據(jù)。

將預(yù)防型法治精神貫徹到執(zhí)法環(huán)節(jié)，一方面要求在危險結(jié)果發(fā)生之前進行快速處置，另一方面則是通過行政責任的配置督促相對人遵守安全義務(wù)。就快速處置而言，一是要求相關(guān)執(zhí)法力量協(xié)同配合，尤其要發(fā)揮國家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)統(tǒng)籌建設(shè)的“無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺”的作用，通過信息共享實現(xiàn)有針對性的處置；二是要求執(zhí)法機關(guān)善于行使處置權(quán)阻止風險的發(fā)生，同時不能因處置而帶來更大的危險。就行政責任的配置而言，目前法律已規(guī)定了生產(chǎn)者、運營者、所有者、使用者等各方的安全義務(wù)，相關(guān)部門要督促各方履行義務(wù)和責任。

無人駕駛航空器很容易被用于實施危害國家安全和公共安全的行為，對此刑法往往以預(yù)防性態(tài)度介入。實踐中曾出現(xiàn)因利用無人機非法拍攝軍事禁區(qū)被判處非法獲取國家秘密罪的案例，當事人構(gòu)成該罪，并不是因為已經(jīng)產(chǎn)生了危害國家安全的后果，而是其行為本身為法律所禁止。因此，無人駕駛航空器使用者一定要注意法律明確禁止的行為，如不得進入禁飛區(qū)域，不得違法拍攝軍事設(shè)施、軍工設(shè)施及其他涉密場所等，不去觸碰法律紅線。

在預(yù)防型低空安全法治建設(shè)中，普法宣傳也是重要一環(huán)。低空領(lǐng)域法律規(guī)范頒布時間不長，民眾對其較為陌生，實踐中就有不少人是因為不了解、不熟悉法律規(guī)范內(nèi)容而違法的。根據(jù)“誰執(zhí)法誰普法”的原則，相關(guān)部門應(yīng)承擔起普法責任，積極進行法治宣傳，促進社會公眾知法守法。尤其是法律規(guī)定的實名登記要求，應(yīng)讓廣大無人駕駛航空器所有者充分知曉并認真遵守，避免因未登記導(dǎo)致“黑飛”的違法后果。

無人駕駛航空器飛上藍天為的是延展人類的活動空間，而非讓人類因頭頂上的風險而增加焦慮。預(yù)防型法治模式就是人類在技術(shù)發(fā)展尚未能解決所有安全難題時的智慧選擇。推進低空空域預(yù)防型法治建設(shè)，守護低空安全，還需要全社會的持續(xù)努力。

（作者系中國人民公安大學(xué)法學(xué)院副教授、中國人民公安大學(xué)低空安全研究中心研究員）