姬黎明

秦統(tǒng)一六國、建立皇帝制度后，對于采取什么樣的地方行政制度，有過激烈的爭論。多數(shù)大臣主張沿襲周代分封制，將邊遠地區(qū)分封給王子。廷尉李斯力排眾議，主張全面推行郡縣制。秦始皇支持李斯的建議，他對大臣說：“天下相互苦斗不休，都是因為分封有侯王。實行分封就是制造戰(zhàn)禍，欲求安寧，豈不難哉！”遂廢分封，行郡縣。郡縣制取代分封制，順應(yīng)了歷史發(fā)展潮流，為維護國家統(tǒng)一、提高治理效能提供了重要載體?！鞍俅夹星卣ā?，郡縣制是彌足珍貴的制度遺產(chǎn)，也是現(xiàn)代地方行政體制的重要源頭。

“法令一統(tǒng)”與郡縣制密不可分。在分封制下，周天子號稱天下共主，但諸侯有相當大的自治權(quán)，不同的諸侯國有不同的法律。而郡縣制將地方大權(quán)統(tǒng)歸中央，郡縣長官由朝廷任免，不能世襲，完全聽命于皇帝?？h下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)下設(shè)里，均受國家控制。自商鞅變法以來制定并完善的秦律成為通行全國的法律，在統(tǒng)一犯罪構(gòu)成、統(tǒng)一量刑標準、統(tǒng)一執(zhí)行程序、統(tǒng)一解釋宣講方面起到了重要作用。依靠郡、縣、鄉(xiāng)、里自上而下統(tǒng)一的機構(gòu)組織和嚴格的文書制度，中央的政策律令得以傳向全國，中央也能掌握地方動向，達到“百縣之治一形”。與郡縣鄉(xiāng)里制度相配套，自商鞅變法始，秦國就實行“編戶齊民”。編戶就是登記戶籍，齊民則意味著官與民、兵與農(nóng)在國家面前的平等。由此，國家律令得以落實到每一個人身上。加上統(tǒng)一文字、貨幣、度量衡，修建馳道和直道，秦律“范天下之不一而歸于一”的價值進一步凸顯。

然而，吊詭的是，秦從掃清六合到土崩瓦解，僅歷十五年，這不能不讓人感到困惑。唐代柳宗元在《封建論》中精辟地指出，秦“失在于政，不在于制”。從劉邦早年的經(jīng)歷上，不難窺見秦“法令一統(tǒng)”的落實情況。劉邦原系楚人，少年任俠，曾追隨魏國名士張耳。秦滅魏、楚后，已歸家鄉(xiāng)的劉邦去參加官府屬吏選拔，結(jié)果這個昔日“游俠”不但中選，不久還被任命為亭長。秦朝治下，劉邦不務(wù)正業(yè)，還常常違反法令，但縣掾蕭何總是包庇他。與之相映成趣的是，項羽的叔叔項梁犯了法，也是通過與官吏打招呼，就沒有被追究。再完備的法律制度，也需要人去執(zhí)行。在蕭何等基層小吏的選擇性、趨利性、機械性執(zhí)法中，看似“繁于秋荼，密于凝脂”的法網(wǎng)實則千瘡百孔。

更要命的是，秦朝經(jīng)常大興徭役、兵役，利用大量的刑徒筑長城、建宮殿、修馳道，客觀上造成了大量游民，而機械嚴苛殘暴的執(zhí)法風格更是造就了無數(shù)潛在的風險點。劉邦就是在押送一批刑徒去驪山服徭役期間，眼見刑徒越跑越多，怕自己受到追究，干脆將他們?nèi)酷尫?，自己也趁機舉起了反秦大旗。暴政濫刑之下，人心盡失，所謂的“法令一統(tǒng)”變成了一紙具文，所謂的天下事無大小，“皆決于法”，逐漸變成“皆決于上”，最后變成“皆決于趙高”，而秦始皇、秦二世和李斯、趙高等人都以不堪的方式結(jié)束了人世間的行程。秦人不暇自哀而后人哀之鑒之，漢承秦制，秦朝埋下的郡縣制和“法令一統(tǒng)”種子，在漢唐明清枝繁葉茂、開花結(jié)果，有力促進了政權(quán)的長治久安。