馬　亮

前不久，國務(wù)院發(fā)布的《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）提出實施現(xiàn)代化都市圈培育行動，其中特別提到要提升城際通勤效率、強化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、加快市場一體化建設(shè)和推進公共服務(wù)共建共享。

培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈是破解我國城鎮(zhèn)化問題的重要路徑，也是實現(xiàn)以人民為中心和以人為本的新型城鎮(zhèn)化的必由之路。當(dāng)前，不少超大特大城市面臨人口擁擠、交通堵塞等“大城市病”，需要疏解產(chǎn)業(yè)和人口。與此同時，這些大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)卻遭受“虹吸效應(yīng)”，面臨“吃不飽”等難題。為此，《行動計劃》提出培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。

都市圈往往是基于地理區(qū)位和產(chǎn)業(yè)分工自然形成的，而城市治理的行政藩籬容易導(dǎo)致原本應(yīng)該發(fā)展起來的都市圈被人為割裂。盡管目前一些城市之間交通物流方面的硬件基礎(chǔ)設(shè)施基本實現(xiàn)互聯(lián)互通，相關(guān)產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移也在有序發(fā)展，但城市之間的市場一體化和公共服務(wù)共建共享還有進一步提升的空間。從政府加強市場監(jiān)管和提供公共服務(wù)的角度看，都市圈打造需要更多強調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和資源共享。

當(dāng)前，許多城市普遍陷入“搶人大戰(zhàn)”，各地政府不遺余力招商引資，做大做強本地產(chǎn)業(yè)鏈。在這樣一種“以自我為中心”的發(fā)展觀下，很難培育“你中有我我中有你”和“一榮俱榮一損俱損”的都市圈共同體。此外，超大特大城市與中小城市、小城鎮(zhèn)在一體化和同城化方面往往缺乏同頻共振的有效機制。如果單純由中心城市作為“老大哥”來推動都市圈培育而周邊地區(qū)缺乏博弈話語權(quán)的話，很可能造成“大樹底下不長草”的尷尬局面，大城市也難以輻射帶動周邊城市協(xié)同發(fā)展。面對這些情況，《行動計劃》提出建立健全省級統(tǒng)籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同的都市圈同城化推進機制，推動準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、市場監(jiān)管和要素市場等方面的一體化。

由于都市圈往往是跨市域乃至跨省界的，其培育也需要更高層次的制度性突破。對此，可以設(shè)立全國都市圈培育發(fā)展委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，以都市圈為單位對各地進行監(jiān)測評估，推進都市圈政策創(chuàng)新，協(xié)調(diào)解決都市圈培育面臨的制度性障礙。與此同時，可以參考自由貿(mào)易試驗區(qū)等功能區(qū)的做法，建立“揭榜掛帥”和“賽馬”機制，不斷鼓勵各個都市圈培育地區(qū)進行政策創(chuàng)新，并將相關(guān)經(jīng)驗在全國推廣。

在組織實施方面，《行動計劃》提出要完善實施推進機制并加強監(jiān)測評估。這是因為都市圈就像一個生態(tài)系統(tǒng)，每個城市各不相同卻能夠錯落有致、求同存異。如果城市之間相互“挖墻腳”，甚至“以鄰為壑”，那么就難以形成良性互動和一體化發(fā)展的格局，也無法實現(xiàn)都市圈的可持續(xù)發(fā)展。為此，要重構(gòu)都市圈內(nèi)城市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核的“指揮棒”，扭轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀，使政府施政的關(guān)注點從本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展更多轉(zhuǎn)向都市圈的整體發(fā)展。比如，要更多考核都市圈的一體化進程和協(xié)同發(fā)展情況，關(guān)注各地對都市圈培育的貢獻度，而不是僅僅圍繞各個城市的自身發(fā)展考核排名。

此外，《行動計劃》提出創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)作、利益共享、指標(biāo)轉(zhuǎn)移等激勵機制，便利人才、企業(yè)的跨區(qū)域流動。這是因為不少城市對遷出企業(yè)橫加阻攔，對人口遷出施加影響，擔(dān)心自己的優(yōu)勢公共服務(wù)資源外流。但是，都市圈培育歸根結(jié)底要以人為本，因此要充分賦予企業(yè)“用腳投票”和市民“用手投票”的權(quán)利，使其能夠?qū)Χ际腥Πl(fā)展進行評價并自由流動，并據(jù)此加快相關(guān)政策改革。如果各類生產(chǎn)要素?zé)o法自由流動，企業(yè)和人口面臨高昂的交易成本和行政負(fù)擔(dān)，那么就很難實現(xiàn)都市圈內(nèi)資源的高效配置。

因此，要特別關(guān)注企業(yè)和人口流動面臨的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”，切實破除“隱性壁壘”?？梢詤⒖肌敖釉V即辦”等機制，考慮設(shè)立企業(yè)和市民訴求辦理“直通車”，使他們有關(guān)都市圈培育的訴求和建議能夠得到及時回應(yīng)和有效解決。同時，要對一些人為阻撓人才和企業(yè)自由流動的典型案例進行曝光，形成強有力的震懾效應(yīng)，引導(dǎo)各地積極推進都市圈培育。

（作者系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授）