秦天寶

近日，最高人民檢察院發(fā)布了一批檢察機關服務國家公園建設典型案例，涉及我國首批設立的5個國家公園和6個省份。從這批案件的保護對象看，既有東北虎豹、海南坡鹿等保護動物，又有天全槭、武夷山松樹等在國家公園生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮重要作用的植物。檢察機關通過提起行政公益訴訟督促行政機關依法履職、提起民事公益訴訟追究違法行為人民事責任等方式，對國家公園保護予以了多視角全面關注。

國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域，其建設對于維護國家生態(tài)安全、保護生物多樣性、建設美麗中國具有重要意義。近年來，我國不斷強化頂層設計、完善法律法規(guī)，大力推進國家公園體系建設。中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發(fā)多個重要文件，為國家公園建設繪制藍圖，明確發(fā)展總體目標、空間布局策略及管理體制框架等核心要素。國家公園法已列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目。各地的立法和實踐探索都有效推動了國家公園體系的建設與發(fā)展。

國家公園建設牽涉面廣、利益主體多元，管理成本較高。此次最高檢發(fā)布的典型案例，也從一個側面反映出國家公園建設過程中存在的一些問題。一是相關部門對生態(tài)環(huán)境保護重視程度不夠、不作為。比如某市生態(tài)環(huán)境局、市水務局、鎮(zhèn)政府等對于居民私設管道違法排污問題相互推諉，導致整治進展緩慢，污染了熱帶雨林國家公園內的海南坡鹿飲用水。之所以出現這種情況，也與國家公園管理機構與政府部門之間權責不清、職責交叉有關，進而影響到了國家公園管理的有效性。

二是國家公園及其毗鄰區(qū)生態(tài)一體化防治不力。如典型案例中，在熱帶雨林國家公園毗鄰區(qū)私設排污管道的行為，影響了保護對象海南坡鹿飲水安全；在武夷山國家公園毗鄰區(qū)非法采礦、毀損公益林的行為，危及了國家公園的生態(tài)服務功能和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。

三是相關主體之間協同治理不足。如松材線蟲病疫情在武夷山國家公園及其毗鄰的相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道傳播，南平市多個縣區(qū)、武夷山國家公園管理局及南平市林業(yè)局等相關職能部門因尚未建立協同保護機制，沒能有效遏制疫病蔓延，致使武夷山國家公園森林資源和生態(tài)安全受到威脅。

要解決以上問題，需要從多方面發(fā)力。首先，要通過立法明確相關主體的職責及邊界。如確立“一個國家公園、一塊牌子、一個管理機構”的垂直管理模式，確認國家公園管理機構的法律定位，賦予其相對獨立的行政執(zhí)法資格；國家公園管理機構與政府部門應共同制定權責清單，明確國家公園管理機構對公園生態(tài)環(huán)境的保護、管理和監(jiān)督職責，以及政府部門在支持、協助和監(jiān)管方面的職責。這樣既有助于各主體有效履職，也有利于檢察機關通過磋商、檢察建議等手段督促各行政部門依法履職。

其次，建立國家公園與毗鄰區(qū)生態(tài)一體化保護的法律機制。作為與國家公園地理關系最近的毗鄰區(qū)，其生態(tài)環(huán)境一旦發(fā)生損害，國家公園自然地理界限內的生態(tài)服務功能和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性也將受損。鑒于國家公園毗鄰區(qū)這一特定區(qū)域目前還處于法律的空白地帶，故應在立法中明確國家公園毗鄰區(qū)的定位、范圍，并將毗鄰區(qū)作為周邊銜接區(qū)，參照國家公園分區(qū)管控要求進行管理。

最后，建立國家公園協同治理的體制機制。國家公園的整體保護不僅涉及環(huán)境要素的系統(tǒng)治理，而且涉及該區(qū)域及周邊生態(tài)系統(tǒng)的聯防聯治。國家公園管理機構應與地方林業(yè)、環(huán)保、農業(yè)等相關部門建立定期溝通機制，確保信息共享，及時響應處理跨界問題，如成立聯合防控小組，統(tǒng)籌調度資源，共同制定防控措施。此外，可以將檢察公益訴訟作為一種常態(tài)化監(jiān)督利器，推動不同層級檢察機關聯動履職，更好推動生態(tài)環(huán)境高水平保護。

國家公園是中華大地的瑰寶。各有關方面要不斷完善國家公園設立、建設、運行等各環(huán)節(jié)以及生態(tài)保護、科學研究等各領域的制度辦法，形成全過程閉環(huán)管理的制度體系。同時，加快推進國家公園立法，為高質量推進國家公園建設提供有力法治保障，讓我們生活的家園更加美麗宜人。

（作者系中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長兼秘書長、武漢大學環(huán)境法研究所所長）