李奮飛

近日，國務院反壟斷反不正當競爭委員會發(fā)布了修訂的《經營者反壟斷合規(guī)指南》（以下簡稱《指南》），其中增設了第五章“合規(guī)激勵”，這是我國首個明確建立合規(guī)激勵制度的法律文件，是行政合規(guī)建設領域的重大突破。與此前的指南相比，新文件以看得見的“法律紅利”，推動存在壟斷風險的經營者自主建立并實施有效的反壟斷合規(guī)管理制度，有助于提升我國反壟斷工作質效。

實際上，隨著市場經濟體制的日益完善，我國反壟斷立法水平和執(zhí)法能力不斷提高，合規(guī)在治理經營者壟斷行為方面的重要作用日益凸顯。2020年9月，國務院反壟斷委員會印發(fā)了《經營者反壟斷合規(guī)指南》，為企業(yè)等經營者建立反壟斷合規(guī)管理制度提供具體指引，但其沒有納入合規(guī)激勵制度，致使一些經營者缺乏主動投入、開展反壟斷合規(guī)建設的動力。

時隔4年，國務院反壟斷反不正當競爭委員會對2020年的指南進行了修訂，其創(chuàng)新之一就是增加了“合規(guī)激勵”專章，這相當于在向經營者闡釋“什么是有效的反壟斷合規(guī)管理制度”之外，還明確告知經營者“建立反壟斷合規(guī)管理制度有哪些法律上的好處”。“合規(guī)激勵”專章主要涉及合規(guī)激勵的原則、實現合規(guī)激勵的制度環(huán)節(jié)、審查合規(guī)有效性的程序三個方面。

首先，反壟斷執(zhí)法機構在調查和處理違法行為時，可以酌情考慮經營者反壟斷合規(guī)管理制度的建設實施情況。以往，反壟斷合規(guī)執(zhí)法更多地強調查清事實、落實處罰，較少關注對經營者內部管理結構的矯治，這導致一些企業(yè)的壟斷行為“屢罰不止”，因為其涉嫌壟斷違法的管理誘因沒有被根除。對此，《指南》調整了反壟斷執(zhí)法的基本原則，納入“加強合規(guī)激勵”這一總體目標。

其次，反壟斷執(zhí)法機構可以在案件調查前、承諾制度中、寬大制度中、罰款幅度裁量中四個主要環(huán)節(jié)落實合規(guī)激勵。雖然我國反壟斷法、行政處罰法等有關規(guī)定沒有直接提及“合規(guī)”，但其所包含的制度均有融入合規(guī)激勵制度的解釋空間。例如，行政處罰法中規(guī)定了“輕微不罰”“首違不罰”，不過相關法律沒有對什么構成所謂的“及時改正”作出說明。對此，《指南》通過規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構可以將經營者反壟斷合規(guī)管理制度建設實施情況，作為認定其是否“及時改正”的考量因素，使得存在有效反壟斷合規(guī)管理制度的經營者比其他經營者更容易獲得“不罰”的結果。與之相似，經營者的反壟斷合規(guī)管理制度建設實施情況，成為經營者承諾制度中執(zhí)法機構決定是否中止調查的考量因素，也是壟斷協(xié)議案件中決定是否寬大處理時的考量因素，同時還是執(zhí)法機構在決定處罰方式、罰款幅度時的考量因素。

最后，經營者建立的反壟斷合規(guī)管理制度，只有經過反壟斷執(zhí)法機構的實質性審查，才能獲得激勵。由于存在經營者以“紙面合規(guī)”“無效合規(guī)”騙取激勵結果的可能性，因此《指南》建立了實質性審查程序，規(guī)定在經營者申請合規(guī)激勵的前提下，由反壟斷執(zhí)法機構對合規(guī)管理制度的建設實施情況進行全面審查，對于通過審查的經營者予以合規(guī)激勵，對于未通過審查的經營者則不予激勵。這一程序能夠最大程度保障激勵對象的可靠性，即因合規(guī)而被從寬處理的都是那些“真合規(guī)”的經營者。

《指南》是我國行政監(jiān)管領域首個出現“合規(guī)激勵”表述的法律文件，即使其只是一般性指引，不具有強制性，但也代表了我國開始探索“互惠共贏”的壟斷治理新模式。一方面，存在壟斷風險的經營者不僅可以通過合規(guī)建設降低違法事件所帶來的負效應，也能通過申請實質性審查，在反壟斷執(zhí)法機構的監(jiān)督下建立真正有效的反壟斷合規(guī)管理制度，提高預防再犯的能力；另一方面，合規(guī)激勵制度有助于提高壟斷治理效果，使企業(yè)能在日常經營中實現對反壟斷違法行為的自我發(fā)現、自我調查、自我預防。

總之，《指南》在推動我國反壟斷合規(guī)建設方面作出了突破性的嘗試。未來，合規(guī)激勵制度能否發(fā)揮預期功效，經營者和反壟斷執(zhí)法機構辦案人員能否在指引下認識到反壟斷合規(guī)管理制度的價值，還有待實踐的驗證。

（作者系中國人民大學法學院教授，最高人民檢察院企業(yè)合規(guī)檢察研究基地主任）