楊偉東

這是國務(wù)院繼去年8月取消和調(diào)整一批罰款事項后，再度對罰款事項進行“開刀”，對于進一步優(yōu)化營商環(huán)境和深化法治政府建設(shè)具有重要意義。

罰款是一種行政處罰形式，也是典型的行政處罰手段，在維護經(jīng)濟和社會秩序中發(fā)揮著重要作用。不過，由于罰款屬于經(jīng)濟性處罰，客觀上能夠增加財政收入，因此可能導(dǎo)致有的行政機關(guān)熱衷于使用這一手段，進而異化為一些行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員謀取利益的工具。實踐中，亂罰款、以罰代管、罰款過多、罰款額過高等情況時有發(fā)生，恰恰說明調(diào)整罰款應(yīng)當成為整治行政執(zhí)法領(lǐng)域諸多問題的重點事項。治理罰款問題，既要規(guī)范罰款的實施，更要清理和規(guī)范罰款的設(shè)定。國務(wù)院先后兩次清理罰款事項，就是試圖從源頭上解決罰款領(lǐng)域存在的頑疾。

罰款事項的取消調(diào)整可以減輕企業(yè)的負擔，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。罰款作為財產(chǎn)類行政處罰，是通過增加企業(yè)和個人的經(jīng)濟負擔方式發(fā)揮作用的，過度或過高的罰款，尤其是隨意性罰款，不可避免地增加了企業(yè)和群眾經(jīng)濟上的負擔和心理上的挫敗感，破壞了營商環(huán)境。取消調(diào)整罰款事項，或通過減少罰款事項，或通過調(diào)整罰款數(shù)額計算方式降低罰款幅度，可以直接降低企業(yè)經(jīng)營成本，能夠?qū)嵸|(zhì)性減少企業(yè)的負擔。此次取消和調(diào)整的罰款事項主要在工業(yè)和信息化、教育、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域與企業(yè)、群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)，社會關(guān)注度較高。從優(yōu)化營商環(huán)境的角度說，取消調(diào)整罰款有助于提振個人、企業(yè)和社會對營商環(huán)境的信心。

取消調(diào)整罰款事項的積極意義值得關(guān)注，而其依據(jù)同樣值得關(guān)注。國務(wù)院對于已由行政法規(guī)和部門規(guī)章設(shè)立的罰款予以取消調(diào)整，主要分為三種情形：一是現(xiàn)代技術(shù)和信息化手段的運用已無必要存在的罰款。如《電信設(shè)備進網(wǎng)管理辦法》對粘貼偽造的進網(wǎng)許可標志設(shè)定的罰款，因目前普遍采用電子標簽以及網(wǎng)上核驗，這使粘貼偽造的進網(wǎng)許可標志的罰款失去了存在的必要性。

二是可以運用其他監(jiān)管方式替代罰款。如《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》對工程造價咨詢企業(yè)不及時辦理資質(zhì)證書變更手續(xù)規(guī)定的罰款。然而，對于企業(yè)不及時辦理變更手續(xù)的行為可以通過近年來推行的“雙隨機、一公開”等方式由行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)，并督促和責令工程造價企業(yè)及時改正來實現(xiàn)，不需要施以罰款。

三是處罰額度或幅度設(shè)置不盡合理的罰款。這類罰款雖有目的正當性，卻存在不合理性，所以需要調(diào)整罰款數(shù)額計算方式等使其更具合理性。

在此三種情形中，前兩種情形表明既有罰款已無存在的正當性，應(yīng)予以取消。然而，這并不意味著行政機關(guān)可以放棄監(jiān)管和責任，恰恰相反，這要求行政機關(guān)要用更具人性化、科學(xué)性、正當性的新型執(zhí)法監(jiān)管方式，替代傳統(tǒng)的或不合理的執(zhí)法監(jiān)管方式，以提高行政效能，其體現(xiàn)的是我國法治政府建設(shè)不斷深化、高標準推進的要求。

依法行政的本質(zhì)是對行政權(quán)力的規(guī)范和約束，核心指向于公民、組織合法權(quán)益的保護，法治政府建設(shè)的最終目標在于建設(shè)人民滿意的政府、為民服務(wù)的政府，民眾對行政機關(guān)信任是行政機關(guān)存在和順利開展工作的基礎(chǔ)。

不斷規(guī)范罰款權(quán)可以提升民眾對行政機關(guān)的信任度。行政罰款雖只是行政機關(guān)行使權(quán)力的一種方式和手段，但因其適用的廣泛性和影響性，罰款權(quán)存在的正當性和罰款權(quán)行使的合法性，影響著行政權(quán)的規(guī)范和民眾對行政機關(guān)的信任。從這個角度說，再次發(fā)布決定持續(xù)整治罰款，不僅有助于從源頭上治理罰款權(quán)，而且有利于提高政府公信力，值得期待。

（作者系中國政法大學(xué)法治政府研究院教授）