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楊開新

國家發(fā)展改革委日前印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，明確了“十四五”時期推進新型城鎮(zhèn)化的目標任務(wù)和政策舉措。值得注意的是，《方案》提出到2025年城鎮(zhèn)開發(fā)邊界全面劃定，新增建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?950萬畝以內(nèi)。這一表述對于推動城鎮(zhèn)化質(zhì)量的不斷提高，具有重要意義。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，但城鎮(zhèn)化并非意味著大拆大建、大轟大嗡。貫徹以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，若想改觀面貌，就要從依賴量的增長轉(zhuǎn)為依靠質(zhì)的提升，轉(zhuǎn)變動力就要從依賴投資拉動轉(zhuǎn)為更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動。促使資源要素在有限空間中聚集，更有助于保持和激發(fā)城鎮(zhèn)活力，在交流融合中匯聚潛力。這就要求牢固樹立邊界意識，為城市發(fā)展設(shè)立一條合理的紅線。

進一步而言，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界還是預(yù)防和治理城市病的迫切需要。傳統(tǒng)意義上，山丘、河湖、海洋等往往會限制城市的盲目擴張，但隨著土地價值的快速攀升和開發(fā)能力的大幅提高，這些天然阻礙因素會逐漸失去效力。在一些城市，“攤大餅”式增長、跳躍式擴張大行其道，對周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護構(gòu)成現(xiàn)實威脅。失去了邊界，也就難以控制新增建設(shè)用地規(guī)模，口頭警告、下不為例、“罰酒三杯”等做法不一定管用。只有從依靠天然屏障轉(zhuǎn)為強化制度剛性，注重節(jié)約集約用地，才可以制止城市的擴張沖動，為子孫后代預(yù)留發(fā)展空間。

可見，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，只有科學(xué)合理才管用、才長久。應(yīng)適度從嚴從緊，對于擅自突破開發(fā)邊界的行為予以問責，同時避免生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線之間“打架”，增強開發(fā)邊界的權(quán)威性和執(zhí)行的可操作性。要結(jié)合不同規(guī)模、不同定位、不同特色城鎮(zhèn)的實際情況，深入研究，留有余地，避免產(chǎn)生新的矛盾。針對這些問題，在不久前印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中，提出既要專項安排與進城落戶人口數(shù)量相適應(yīng)的新增建設(shè)用地計劃指標，又要推動人口流失縣城嚴控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量。一增一減，張弛有度，更有針對性，也更能增強城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。

劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界固然重要，樹立和強化邊界意識更是題中應(yīng)有之義。土地是生產(chǎn)之要、生存之本、生態(tài)之源、自然之基，針對節(jié)約集約用地意識不強、利用方式粗放、畝均效益不高等突出問題，各地已紛紛采取措施，比如陜西省去年制定了《關(guān)于加強節(jié)約集約用地促進高質(zhì)量發(fā)展的意見》。面對經(jīng)濟發(fā)展用地需求和國土空間規(guī)劃管控之間的矛盾，要更加注重內(nèi)涵增長，優(yōu)先盤活存量土地，注重投資的畝均效益和產(chǎn)業(yè)的長遠走勢，推動治理的科學(xué)化、精細化、智能化，讓城鎮(zhèn)走上內(nèi)涵式增長的道路。