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- 修改后的反壟斷法有哪些新變化？
- 發(fā)布時(shí)間：2022-06-27 11:15 星期一
- 來源：北京市嘉源律師事務(wù)所
前言
近年來，“反壟斷”這個(gè)詞開始進(jìn)入尋常百姓家，2021年更是被人稱為“反壟斷之年”，因?yàn)樵谶@一年，知名互聯(lián)網(wǎng)巨頭收到高達(dá)數(shù)十億、甚至上百億的罰單，刷新了人們對(duì)反壟斷的認(rèn)識(shí)；國(guó)家反壟斷局在2021年11月份掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的迭代升級(jí)；《中華人民共和國(guó)反壟斷法（修正草案）》在2021年征求意見結(jié)束，由于牽涉面廣，反壟斷法的修改受到了廣泛關(guān)注。
2022年6月24日，修改后的反壟斷法已由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議審議通過（以下簡(jiǎn)稱“本次修改”）。這是反壟斷法自2008年8月1日實(shí)施以來第一次修改。筆者認(rèn)為，本次修改做到了“回應(yīng)熱點(diǎn)、關(guān)注重點(diǎn)、解決難點(diǎn)”。筆者結(jié)合自己在反壟斷領(lǐng)域的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，談一談對(duì)本次修改的認(rèn)識(shí)和體會(huì)。
一、反壟斷到底反什么？
反壟斷就是反“大”嗎？是防止企業(yè)“做大做強(qiáng)”嗎？
本次反壟斷法第四條修改內(nèi)容給出了明確回答，“國(guó)家堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，制定和實(shí)施與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，完善宏觀調(diào)控，健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系?！?/p>
從本次修改內(nèi)容看出，反壟斷反的不是“大”，而是國(guó)家要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位，反對(duì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生排除、限制影響以及損害消費(fèi)者利益的壟斷行為，例如，社會(huì)反映強(qiáng)烈的互聯(lián)網(wǎng)電商、外賣等平臺(tái)“二選一”嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，原料藥等領(lǐng)域達(dá)成固定或轉(zhuǎn)售商品價(jià)格的壟斷協(xié)議進(jìn)而損害消費(fèi)者利益的行為。
國(guó)家要建立有序的市場(chǎng)規(guī)則，具體又如何實(shí)施“反”壟斷呢？反壟斷法采取的措施就是“預(yù)防”和“制止”，這里的“預(yù)防”是指對(duì)于達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)者集中建立申報(bào)制度；“制止”是指對(duì)于濫用市場(chǎng)支配地位、壟斷協(xié)議的違法行為進(jìn)行禁止。本次修改也重點(diǎn)完善了“預(yù)防”和“制止”的相關(guān)制度規(guī)則，例如，“預(yù)防”制度中引入了經(jīng)營(yíng)者集中審查的“停表”機(jī)制，“制止”制度中引入了達(dá)成壟斷協(xié)議的“安全港”規(guī)則。
二、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)
總結(jié)反壟斷執(zhí)法體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本次修改的反壟斷法第十三條第一款明確了國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法工作。
反壟斷執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)歷了2008年至2018年國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、國(guó)家工商總局三個(gè)機(jī)構(gòu)多頭執(zhí)法的十年，又經(jīng)歷了2018年至2021年組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局探索統(tǒng)一執(zhí)法的三年，最終國(guó)家反壟斷局于2021年11月正式掛牌，中國(guó)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法的格局正式形成。
國(guó)家反壟斷局的掛牌成立，進(jìn)一步增強(qiáng)了我國(guó)反壟斷的執(zhí)法力量，競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司、反壟斷執(zhí)法一司、反壟斷執(zhí)法二司分工明確，既做到了精細(xì)化管理，又便利于提高反壟斷執(zhí)法效率。
三、規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)秩序
近年來，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，讓人們的生活、消費(fèi)模式發(fā)生了重大改變。伴隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的日益壯大，“二選一”的限定交易、“大數(shù)據(jù)殺熟”的差別待遇、針對(duì)初創(chuàng)企業(yè)的扼殺式并購，在一定程度上產(chǎn)生了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，成為了社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也成為了反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。
2021年2月，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)頒布了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，該指南旨在促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，維護(hù)廣大消費(fèi)者利益。該指南出臺(tái)后，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的反壟斷執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)更加明確。
為更好地規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)秩序，本次修改新增了第九條，“經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為”，并新增了第二十二條第二款“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)以及平臺(tái)規(guī)則等從事前款規(guī)定的濫用市場(chǎng)支配地位的行為”。前述新增條款為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法提供了法律依據(jù)，增強(qiáng)了法律制度的可操作性和可預(yù)期性。
四、縱向壟斷協(xié)議引入“安全港”規(guī)則
本次修改后，在禁止壟斷協(xié)議的行為中引入了“安全港”規(guī)則，為避免歧義，本次增設(shè)的“安全港”規(guī)則僅限于縱向壟斷協(xié)議，對(duì)于此前熱議的橫向壟斷協(xié)議、軸輻協(xié)議，均因爭(zhēng)議較大，而暫未納入“安全港”規(guī)則中。
“安全港”規(guī)則是指如果經(jīng)營(yíng)者能夠證明其在相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)份額低于國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并符合國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他條件的，不予禁止。
“縱向壟斷協(xié)議”是指經(jīng)營(yíng)者與其上游供應(yīng)商、下游客戶訂立的固定向第三人轉(zhuǎn)售商品價(jià)格、限定向第三人轉(zhuǎn)售商品最低價(jià)格等壟斷協(xié)議；“橫向壟斷協(xié)議”是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者訂立的限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷協(xié)議；“軸輻協(xié)議”是參照自行車車輪形象對(duì)于經(jīng)營(yíng)者組織、實(shí)質(zhì)性幫助訂立壟斷協(xié)議行為的描述，一般而言，多個(gè)具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者為“輻條”，與該等輻條經(jīng)營(yíng)者存在縱向關(guān)系的特定中心經(jīng)營(yíng)者為“軸心”，軸心可能主動(dòng)組織、實(shí)質(zhì)性幫助輻條達(dá)成合謀、訂立壟斷協(xié)議，該類協(xié)議在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域較為常見。
早在2019年1月實(shí)施的《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》和《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》中，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)就確立了“安全港”規(guī)則。其中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的“安全港”規(guī)則既包括橫向壟斷協(xié)議也包括縱向壟斷協(xié)議，汽車業(yè)的“安全港”規(guī)則僅包括縱向壟斷協(xié)議。就市場(chǎng)份額方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域橫向壟斷協(xié)議的“安全港”市場(chǎng)份額上限為20％，縱向壟斷協(xié)議的“安全港”市場(chǎng)份額上限為30％；汽車業(yè)縱向壟斷協(xié)議的“安全港”市場(chǎng)份額上限為30％。
除知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域和汽車業(yè)外，其他行業(yè)暫無“安全港”市場(chǎng)份額上限，相關(guān)市場(chǎng)份額尚需國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)予以明確。同時(shí)，對(duì)于本次修改內(nèi)容中“符合國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他條件”，也尚需國(guó)家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定相關(guān)配套細(xì)則或在實(shí)踐中逐步明晰。
五、經(jīng)營(yíng)者集中引入“停表”機(jī)制
反壟斷法規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者集中法定審查期限為：初步審查期限30日、進(jìn)一步審查期限90日、特殊情形延長(zhǎng)不超過60日。在經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的實(shí)踐中，如果出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者無法按照規(guī)定提交資料，或者申報(bào)案件涉及復(fù)雜的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，則正常審查工作將無法繼續(xù)，法定審查期限可能出現(xiàn)不足。
借鑒歐盟、美國(guó)等域外反壟斷實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本次修改增加第三十二條：有下列情形之一的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止計(jì)算經(jīng)營(yíng)者集中的審查期限，并書面通知經(jīng)營(yíng)者：
（一）經(jīng)營(yíng)者未按照規(guī)定提交文件、資料，導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行；
（二）出現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中審查具有重大影響的新情況、新事實(shí)，不經(jīng)核實(shí)將導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行；
（三）需要對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中附加的限制性條件進(jìn)一步評(píng)估，且經(jīng)營(yíng)者提出中止請(qǐng)求。
自中止計(jì)算審查期限的情形消除之日起，審查期限繼續(xù)計(jì)算，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)書面通知經(jīng)營(yíng)者。
上述“停表”機(jī)制將有助于解決復(fù)雜案件的審查時(shí)限問題。
六、健全分類分級(jí)審查制度，加強(qiáng)國(guó)計(jì)民生重要領(lǐng)域?qū)彶?/strong>
國(guó)家反壟斷局于2022年6月發(fā)布的《中國(guó)反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告（2021）》（以下簡(jiǎn)稱“《2021年度執(zhí)法報(bào)告》”）顯示，2021年度，國(guó)家反壟斷局累計(jì)收到經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)案件824件、審結(jié)727件，其中，禁止1件，附加限制性條件批準(zhǔn)4件，當(dāng)事方因無法解決反壟斷局競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注放棄交易2件，涉及互聯(lián)網(wǎng)、半導(dǎo)體、高端裝備制造和民生等領(lǐng)域。
在經(jīng)營(yíng)者集中的審查實(shí)踐中，民生問題越來越受到關(guān)注，本次修改增加第三十七條：“國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全經(jīng)營(yíng)者集中分類分級(jí)審查制度，依法加強(qiáng)對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生等重要領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者集中的審查，提高審查質(zhì)量和效率?！?/p>
就分類分級(jí)審查制度而言，《中國(guó)反壟斷2021年度執(zhí)法報(bào)告》提出了構(gòu)建全方位多層次立體化監(jiān)管體系的目標(biāo)，并試點(diǎn)委托部分省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展經(jīng)營(yíng)者集中審查。近年來，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)案件逐年遞增，反壟斷審查工作越來越多，委托部分省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展審查，將會(huì)大幅提高經(jīng)營(yíng)者集中審查效率。
就重要領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中審查而言，近年來，國(guó)家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不斷強(qiáng)化物流、公用事業(yè)、食品制造、醫(yī)藥健康等民生領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中審查，強(qiáng)化事前有效預(yù)防資本無序擴(kuò)張，提升整體經(jīng)營(yíng)者集中監(jiān)管效能。
七、大幅提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，增設(shè)個(gè)人責(zé)任
《中國(guó)反壟斷2021年度執(zhí)法報(bào)告》顯示，2021年度查處各類壟斷案件175件，同比增長(zhǎng)61．5％，罰款金額235．92億元，其中，壟斷協(xié)議案件11件，罰款金額16．73億元；濫用市場(chǎng)支配地位案件11件，罰款金額218．47億元；公開處罰違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案件107件，罰款金額7235萬元；濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件46件。
從上述數(shù)據(jù)看，反壟斷執(zhí)法逐步深入，為維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)作出了重要貢獻(xiàn)。但在反壟斷執(zhí)法過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題，例如，達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議應(yīng)按照上一年度銷售額進(jìn)行處罰，但實(shí)踐中涉案經(jīng)營(yíng)者為新設(shè)立企業(yè)，沒有上一年度銷售額；經(jīng)營(yíng)者簽訂或達(dá)成壟斷協(xié)議但未實(shí)施，該種情形對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境影響較小。
基于上述，本次修改完善了壟斷協(xié)議的處罰標(biāo)準(zhǔn)，增加達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議時(shí)主要責(zé)任人的個(gè)人責(zé)任，提高了經(jīng)營(yíng)者集中案件的處罰金額，具體如下：
1． 完善壟斷協(xié)議的處罰標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)于達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的違法行為，在維持停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額1％以上10％以下的罰款的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了上一年度沒有銷售額的，處500萬元以下罰款；尚未實(shí)施所達(dá)成壟斷協(xié)議的，可以處300萬元以下罰款。
2． 增加達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議時(shí)主要責(zé)任人的個(gè)人責(zé)任
對(duì)于達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的違法行為，增加了個(gè)人責(zé)任，即經(jīng)營(yíng)者的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，可以處以100萬元以下的罰款。
在反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中，參與集中的經(jīng)營(yíng)者多為法人或非法人組織，本次修改重點(diǎn)增加了相關(guān)人員的個(gè)人責(zé)任，從反壟斷執(zhí)法角度而言，有利于深入推進(jìn)反壟斷執(zhí)法，提升反壟斷監(jiān)管效能。對(duì)于參與集中的經(jīng)營(yíng)者而言，更應(yīng)建立健全企業(yè)內(nèi)部反壟斷合規(guī)審查機(jī)制。
3． 提高經(jīng)營(yíng)者集中處罰金額
修改前的反壟斷法對(duì)于經(jīng)營(yíng)者違反規(guī)定實(shí)施集中的處罰僅規(guī)定了50萬元的上限，違法成本過低，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)者沒有對(duì)此引起足夠重視。
修改后的反壟斷法對(duì)于經(jīng)營(yíng)者違反規(guī)定實(shí)施集中，且具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，處上一年度銷售額10％以下的罰款；不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，處500萬元以下的罰款。該條規(guī)定大幅提高了處罰標(biāo)準(zhǔn)，有利于敦促經(jīng)營(yíng)者依法申報(bào)。
筆者堅(jiān)信，本次反壟斷法修改實(shí)施后，中國(guó)的反壟斷執(zhí)法必將開啟新的篇章。
作者：張美娜 李新軍
- 責(zé)任編輯：莫亞奇
