國網(wǎng)湖南省電力有限公司 徐鑫 廖瀟竹

能源領(lǐng)域與國計民生、國家安全息息相關(guān)，其法治建設(shè)一直是國家治理邁向現(xiàn)代化進程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。長期以來，我國能源市場呈現(xiàn)出既存在自然壟斷的環(huán)節(jié)，又包含競爭性業(yè)務(wù)的混合形態(tài)，對此，政府秉持“管住中間，放開兩頭”的改革思路，一方面運用行政手段維護資源安全與價格穩(wěn)定，另一方面嘗試引入市場競爭機制以提升效率和服務(wù)質(zhì)量?！吨腥A人民共和國能源法》（以下簡稱“能源法”）第四十一條正是在這個背景下應(yīng)運而生的。該條款明確指出，要推動自然壟斷環(huán)節(jié)實現(xiàn)獨立運營，加快競爭性環(huán)節(jié)的市場化改革步伐，同時強化對壟斷業(yè)務(wù)的監(jiān)管力度，支持各類經(jīng)營主體依法公平參與市場競爭。這一規(guī)定的初衷，正是在保障能源穩(wěn)定供應(yīng)與提高市場運行效率之間尋求最佳平衡點。

制圖/宋逗

2022年，《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱“反壟斷法”）修訂完成標志著我國反壟斷工作邁入新階段。在能源行業(yè)，監(jiān)管部門和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)界限卻越來越模糊。例如，在給電網(wǎng)接電定價、管理管道運營、開展電力交易這些實際工作中，行業(yè)主管部門的一些管理措施和反壟斷法的管理范圍存在重疊，這不僅意味著兩者管理目標和方法不一樣，還暴露出在誰來管、部門間怎么合作、出問題怎么解決這些方面，都存在不明確的地方。

當前，學(xué)術(shù)界對于行業(yè)規(guī)制法律法規(guī)與反壟斷法競合問題的研究，多集中于電信、交通等領(lǐng)域，針對能源法與反壟斷法的具體探討相對匱乏，尤其缺乏對電力、電網(wǎng)、油氣等細分領(lǐng)域的深入分析。相較而言，歐美國家已在能源行業(yè)構(gòu)建起較為成熟的監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法協(xié)同機制，為我國提供了有益借鑒。基于此，本文以能源法第四十一條為切入點，結(jié)合能源市場特點與反壟斷法適用邏輯，剖析兩部法律在目標、權(quán)限及實踐中的張力與困境，并借鑒域外經(jīng)驗，提出構(gòu)建適用規(guī)則、部門協(xié)作機制及企業(yè)合規(guī)體系的建議，旨在推動能源法治的協(xié)調(diào)發(fā)展。

能源法第四十一條與反壟斷法的制度體系概述

（一）能源法第四十一條的制度內(nèi)涵與立法目標

能源法第四十一條明確規(guī)定，國家推動能源行業(yè)里具有自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)單獨運營，同時加快競爭環(huán)節(jié)的開放進程，充分發(fā)揮市場作用。對于那些天然具有壟斷屬性的業(yè)務(wù)，國家會通過法律手段強化監(jiān)管以維護市場公平，同時鼓勵各類企業(yè)在同等條件下參與市場競爭。

這一規(guī)定是我國首次在法律層面上，把能源行業(yè)分成自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)兩部分，采用“雙軌制”管理模式。從立法初衷來看，該條款主要包含以下幾個重點：

一是厘清監(jiān)管邊界。像天然氣輸管網(wǎng)、電力輸送分配及調(diào)度等業(yè)務(wù)，由于存在大規(guī)模投入需求和網(wǎng)絡(luò)依賴性，難以形成充分的市場競爭，所以需要繼續(xù)由政府實施嚴格管控；而發(fā)電、售電、石油勘探開發(fā)等領(lǐng)域，則可逐步放寬限制，讓市場發(fā)揮更大作用。

二是推進結(jié)構(gòu)性改革。我國在2002年和2015年開展了兩輪電力體制改革，這兩次的電力體制改革概括起來就是“放開兩頭、管住中間”?！爸虚g”是指輸電業(yè)務(wù)，由電網(wǎng)企業(yè)壟斷經(jīng)營。所謂“兩頭”，一頭指發(fā)電，另一頭指配電和售電，均允許競爭。這兩輪改革使得壟斷性質(zhì)業(yè)務(wù)獨立運作，保障競爭類業(yè)務(wù)公開公平開展，最終提升資源使用效率。

三是平衡監(jiān)管與市場。在自然壟斷行業(yè)，如水電、鐵路等通常由一家企業(yè)運營即可實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)的領(lǐng)域，政府會直接參與價格的制定與市場準入的監(jiān)管；而在競爭充分、多家企業(yè)可參與的行業(yè)，政府主要負責(zé)制定規(guī)則以保障公平競爭，不會隨意干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營。

從實際角度來看，能源法第四十一條并不是要打壓市場競爭，而是考慮到能源行業(yè)天然具有壟斷屬性，所以通過這條規(guī)定來依靠政府監(jiān)管的方式，努力讓公平和效率都能實現(xiàn)。這個規(guī)定很關(guān)鍵，給我們研究能源法和反壟斷法的關(guān)系，提供了一個重要的分析起點。

（二）反壟斷法的框架與其在能源領(lǐng)域的適用

反壟斷法作為保障市場公平競爭的重要法律，其核心作用在于打擊壟斷行為，確保市場有序發(fā)展。在能源這類企業(yè)相對集中、基礎(chǔ)設(shè)施對行業(yè)影響巨大的領(lǐng)域，這部法律的執(zhí)行情況更為復(fù)雜。它的核心制度主要包括以下幾個方面：

一是規(guī)制濫用市場支配地位。反壟斷法第二十二條明確禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者實施不公平高價、無正當理由拒絕交易、限制交易對象、搭售或附加不合理條件、差別待遇等行為。在能源領(lǐng)域，這類行為多表現(xiàn)為管網(wǎng)企業(yè)設(shè)定過高接入費用、采取歧視性供應(yīng)方式或限制下游企業(yè)接入等，進而影響市場公平。

二是約束行政性壟斷。修訂后的反壟斷法強化了對行政權(quán)力排除競爭行為的管控，明令禁止行政機關(guān)制定排他性條款或設(shè)置帶有歧視性的準入條件。這一問題在能源行業(yè)較為常見，地方政府與國有企業(yè)間過密的政策關(guān)聯(lián)容易滋生地方保護主義。例如，部分省份為照顧本地國企，直接規(guī)定電網(wǎng)僅向自家企業(yè)開放；還有些地方甚至動用行政手段，刻意阻礙民營企業(yè)參與電力交易，這些都屬于違法的行政性壟斷行為。

三是執(zhí)法權(quán)限的劃分。國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)負責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法工作并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)機構(gòu)開展反壟斷執(zhí)法工作。而能源行業(yè)的監(jiān)管，則主要由國家發(fā)展改革委、國家能源局及其地方分支機構(gòu)負責(zé)。由于這兩個監(jiān)管體系在工作目標、執(zhí)法流程和專業(yè)側(cè)重點上存在差異，因此在實際執(zhí)法過程中很容易產(chǎn)生沖突。

總的來說，能源法第四十一條從行業(yè)管理的角度出發(fā)，強調(diào)政府監(jiān)管和市場自身調(diào)節(jié)要一起發(fā)揮作用；而反壟斷法主要是為了維護市場公平競爭，重點規(guī)范各種市場行為。這兩部法律在能源領(lǐng)域既存在適用上的重疊，又存在潛在的沖突，因此有必要進一步明確二者的適用邊界。

能源法與反壟斷法的競合問題分析

能源法第四十一條與反壟斷法分別代表了行業(yè)治理和市場競爭兩種邏輯。隨著能源市場改革的深入，兩部法律的適用范圍逐漸重疊，導(dǎo)致目標、權(quán)限和規(guī)范上的沖突日益明顯，主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）監(jiān)管目標的差異與邏輯沖突

能源法第四十一條規(guī)定，政府會通過監(jiān)管手段，確保能源供應(yīng)安全和基礎(chǔ)設(shè)施平穩(wěn)運行。因為能源行業(yè)和百姓生活息息相關(guān)，屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，所以這條規(guī)定更注重能源資源分配的穩(wěn)定性，避免出現(xiàn)供應(yīng)中斷等問題。而反壟斷法關(guān)注的重點是營造公平競爭的市場環(huán)境。它的目標是提高資源利用效率，防止企業(yè)通過壟斷手段限制競爭。一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)有排除或限制市場競爭的行為，反壟斷法就會進行干預(yù)。由于兩部法律的核心目標不同，在實際執(zhí)行過程中，很容易出現(xiàn)規(guī)定不一致的情況。

（二）行政權(quán)限的重疊與執(zhí)法邊界不清

能源領(lǐng)域的管理工作，由國家能源局、國家發(fā)展改革委和各地相關(guān)部門共同負責(zé)，包括管理能源輸送網(wǎng)絡(luò)、制定電力交易規(guī)則、確定價格等。而反壟斷執(zhí)法工作，則是由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)及省級人民政府相應(yīng)機構(gòu)負責(zé)開展。由于這兩項工作的管理范圍有重疊，所以經(jīng)常出現(xiàn)職責(zé)不清、互相扯皮的情況。

以電網(wǎng)接入為例，反壟斷部門有時覺得電網(wǎng)公司給不同新能源企業(yè)設(shè)置不一樣的接入條件，這屬于“以大欺小”濫用市場地位；但能源部門卻認為，這么做是為了保障電網(wǎng)用電安全，屬于合理操作。到了企業(yè)并購審查環(huán)節(jié)，能源部門更在意政策導(dǎo)向，反壟斷部門則緊盯市場壟斷風(fēng)險，因為審查標準不同，兩邊經(jīng)常出現(xiàn)意見分歧。

總的來說，能源法與反壟斷法的競合問題不僅是條文沖突，更反映了治理理念和監(jiān)管機制的差異。在自然壟斷與市場競爭并存的能源領(lǐng)域，若不解決這些問題，將影響改革進程和市場公平。

域外經(jīng)驗借鑒：能源領(lǐng)域法律競合的協(xié)調(diào)機制

能源行業(yè)因其自然壟斷特性，全球范圍內(nèi)都面臨行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的協(xié)調(diào)難題。以下從歐盟和美國的經(jīng)驗出發(fā)，探討如何實現(xiàn)行業(yè)規(guī)制與競爭法的有效銜接。

（一）歐盟：能源監(jiān)管與競爭執(zhí)法的協(xié)同模式

歐盟在能源市場改革中，注重市場一體化和公平競爭，較好地平衡了行業(yè)監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的需求，主要體現(xiàn)在以下幾點：

1.結(jié)構(gòu)性分離的制度設(shè)計：歐盟《第三能源法案》（2009年）要求電力和天然氣企業(yè)實施“所有權(quán)分離”，將輸配環(huán)節(jié)與生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)徹底分開。這一措施旨在消除基礎(chǔ)設(shè)施運營者對上下游市場的控制，降低歧視性行為。

2.執(zhí)法機構(gòu)的分工與協(xié)作：歐盟委員會競爭總司（DG COMP）負責(zé)反壟斷執(zhí)法，歐洲能源監(jiān)管機構(gòu)（ACER）與各成員國監(jiān)管機構(gòu)則負責(zé)行業(yè)監(jiān)管。兩者通過數(shù)據(jù)共享、聯(lián)合評估和爭議協(xié)調(diào)平臺等機制，避免執(zhí)法沖突。

（二）美國：監(jiān)管與反壟斷的明確分工

美國能源行業(yè)的監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法體系既有明確分工，又通過協(xié)作實現(xiàn)協(xié)調(diào)，體現(xiàn)在聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）與司法部反壟斷司（DOJ）、聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）之間的互動。

1.職責(zé)分工清晰：FERC依據(jù)《聯(lián)邦電力法》負責(zé)電力和天然氣管網(wǎng)的準入、定價等事前監(jiān)管，DOJ和FTC則依據(jù)《謝爾曼法》《克萊頓法》處理事后壟斷行為。

2.并購審查的協(xié)同機制：在能源企業(yè)并購中，F(xiàn)ERC評估交易對系統(tǒng)安全和用戶價格的影響，DOJ則關(guān)注市場集中度和競爭效果。雙方通過信息共享和聽證程序協(xié)調(diào)，確保審查結(jié)論一致，避免沖突。

3.司法豁免原則：美國法院通過判例（如“Keogh案”“Trinko案”）確立了“監(jiān)管豁免”規(guī)則，即在FERC監(jiān)管框架內(nèi)的行為可免于反壟斷追責(zé)。這一原則為企業(yè)提供了明確的合規(guī)預(yù)期，避免了雙重監(jiān)管的困擾。

通過比較歐盟和美國的做法，可以總結(jié)出幾點經(jīng)驗：首先，明確監(jiān)管與執(zhí)法的分工是協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)；其次，信息共享和程序協(xié)作能有效減少沖突；最后，合理設(shè)置豁免規(guī)則可提升企業(yè)合規(guī)的確定性。

我國法律協(xié)調(diào)路徑與制度完善建議

（一）明確法律適用邊界與優(yōu)先規(guī)則

通過立法或司法解釋厘清能源法與反壟斷法的適用范圍，減少規(guī)范沖突。具體措施包括：

1.確立功能優(yōu)先原則：借鑒《中華人民共和國立法法》“特別法優(yōu)先”的精神，在價格管控、準入等行業(yè)監(jiān)管事項上優(yōu)先適用能源法及相關(guān)法，而在限制交易、并購集中等市場行為上優(yōu)先適用反壟斷法。

2.制定專項反壟斷指引：參考《平臺經(jīng)濟反壟斷指南》，由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)聯(lián)合國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《能源行業(yè)反壟斷適用指引》，明確接入、定價、合并等領(lǐng)域的執(zhí)法標準，為企業(yè)和監(jiān)管機構(gòu)提供清晰指導(dǎo)。

（二）建立跨部門協(xié)調(diào)執(zhí)法機制

為打破部門壁壘，應(yīng)構(gòu)建反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管的協(xié)作機制：

1.設(shè)立聯(lián)合協(xié)調(diào)機構(gòu)：在國家層面設(shè)立“能源競爭協(xié)調(diào)辦公室”，由國家發(fā)展改革委、國家能源局、國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)等部門組成，負責(zé)信息共享、案件通報和重大政策協(xié)調(diào)。

2.開展執(zhí)法聯(lián)動試點：在電網(wǎng)接入、天然氣管網(wǎng)、電力交易等高風(fēng)險領(lǐng)域開展聯(lián)合執(zhí)法試點，探索協(xié)調(diào)模式，總結(jié)經(jīng)驗，為全面協(xié)作奠定基礎(chǔ)。

（三）推動企業(yè)競爭合規(guī)體系建設(shè)

在監(jiān)管力度加大的背景下，應(yīng)引導(dǎo)能源企業(yè)提升合規(guī)意識：

1.發(fā)布合規(guī)指引：制定《能源企業(yè)反壟斷合規(guī)指引》，明確市場支配地位、價格協(xié)同、接入限制等高風(fēng)險行為的識別標準，鼓勵企業(yè)建立內(nèi)部審查機制。

2.強化國企合規(guī)責(zé)任：在國企改革框架下，將反壟斷合規(guī)納入央企董事會監(jiān)督范圍，設(shè)立首席合規(guī)官或總法律顧問制度，落實企業(yè)責(zé)任。

總的來說，解決兩部法律的競合問題需從理念、機制和實踐多層面入手。通過明確適用規(guī)則、加強部門協(xié)作、提升企業(yè)合規(guī)能力、完善司法和社會監(jiān)督，才能推動能源法與反壟斷法從沖突走向協(xié)同，為能源市場提供法治保障。

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審核｜王茜 王婧 渠洋 

校對｜白馗 張雪慧 張波

來源｜《法人》雜志2025年10月總第260