蘇州城北寺塔—東方之門“雙面繡”。 （蘇州市自然資源和規(guī)劃局供圖）

國家統計局近期對全國城鄉(xiāng)（含開發(fā)區(qū)）分類代碼的更新，引起了各方關注。按照更新方案，蘇州工業(yè)園區(qū)下轄社區(qū)的城鄉(xiāng)代碼由鎮(zhèn)中心區(qū)（121）改為主城區(qū)（111），其5個街道113萬常住人口將轉變?yōu)槌菂^(qū)人口。由于2020年人口普查中蘇州城區(qū)常住人口399萬人，并未包括工業(yè)園區(qū)人口，此番代碼更新，意味著蘇州城區(qū)人口超過了特大城市500萬人的“門檻”。雖未“官宣”，但蘇州在人口規(guī)模上已經躋身特大城市行列，這或將成為蘇州繼中國首批歷史文化名城、長三角重要中心城市、最強地級市之后的又一城市桂冠。當然，城市人口增加、規(guī)模擴大，也會給古城保護、城市交通、環(huán)境建設帶來一系列考驗。

“特大城市”認定會給城市帶來什么，城市大了是不是必然帶來各類“城市病”？南京和蘇州的探索實踐表明，秉持開放布局、融合生長理念，特大城市可以“大而精”“大而美”。

開發(fā)區(qū)是否為城區(qū)，關鍵看“城市化程度”

按照統計口徑，“城區(qū)”指在市轄區(qū)和不設區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區(qū)域；“鎮(zhèn)區(qū)”指在城區(qū)以外的縣人民政府駐地和其他鎮(zhèn)，政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區(qū)域，兩者執(zhí)行不同的代碼。

“蘇州此番調整統計用城鄉(xiāng)代碼的關鍵，是把工業(yè)園區(qū)（開發(fā)區(qū)）視為城區(qū)一部分?！笔∫?guī)劃設計集團技術中心總規(guī)劃師徐海賢認為，統計部門原來不把工業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)歸類為城區(qū)，是因為各地開發(fā)園區(qū)千差萬別，許多園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)板塊比例大，尚有不少地塊待開發(fā)，有的則是單純工業(yè)區(qū)，當然不應視為城區(qū)。但在東部經濟發(fā)達地區(qū)，許多開發(fā)園區(qū)產城融合、職住一體，繁榮便利程度甚至超過一些市轄區(qū)，理當具體問題具體分析。

此前，許多開發(fā)區(qū)為管理方便掛靠市轄區(qū)，如江寧開發(fā)區(qū)隸屬于江寧區(qū)，蘇州高新區(qū)、虎丘區(qū)合二為一，自然化解了這個難題。問題是蘇州工業(yè)園區(qū)這類城市“計劃單列”的開發(fā)園區(qū)，該不該統計進城區(qū)人口？

對此蘇州市政府研究室處長朱微名認為，開發(fā)園區(qū)是否視為城區(qū)，不應只看行政隸屬關系，而應考量其城市化程度。從2009年完成撤村建居，到2012年撤鎮(zhèn)建街道，再到2018年全域劃分為商務、科創(chuàng)、高端制造與國際貿易區(qū)、旅游度假四大功能區(qū)，蘇州工業(yè)園區(qū)全域成為城市板塊，在基礎設施、公共服務、就業(yè)保障、社會管理等方面實現“八個一體化”，轄區(qū)沒有一塊農用地，近20萬農民成為新市民，城市化率為100%。

“跟‘六人普’相比，蘇州工業(yè)園區(qū)‘七人普’增加了43.9萬人口，多數是就業(yè)置業(yè)的高質量城市人口?！碧K州統計局調查中心主任陳霞說，蘇州工業(yè)園區(qū)113萬常住人口中，大學（大專及以上）學歷42.8萬人，高中（含中專）以上學歷19.6萬人，兩項相加占了總人口的55%；常住人口中15—59歲占71%，人口流入快，文化素質高，年輕人和新就業(yè)人群多。

“高質量人口涌入蘇州工業(yè)園區(qū)，是看中園區(qū)發(fā)展機會和城市現代化水平?！碧K州工業(yè)園區(qū)管委會有關負責人介紹說，園區(qū)環(huán)金雞湖區(qū)域是蘇州最繁華的時尚購物區(qū)、夜經濟集聚區(qū)和文化旅游度假區(qū)。從金雞湖8平方公里到全域278平方公里，建成市級、片區(qū)級、鄰里級、居住小區(qū)配套的四級商業(yè)體系，商業(yè)、醫(yī)療、教育等公共服務優(yōu)質均衡，綜合執(zhí)法、智慧城市、全科社工等社會治理率先普及。這里不僅是蘇州的新中心，也是江蘇城市現代化標志區(qū)。

“所以說把蘇州工業(yè)園區(qū)視為城區(qū)，所轄百萬人口調整為城區(qū)人口，是名實相符、實至名歸?！敝煳⒚f，統計部門更新蘇州工業(yè)園區(qū)城鄉(xiāng)代碼，是順應時代發(fā)展需要、因地因情施策的改革舉措，必將進一步推動園區(qū)打造產城融合型園區(qū)，建設世界一流的中心城區(qū)。

和蘇州工業(yè)園區(qū)一道調整城鄉(xiāng)代碼的，還有合肥下轄的3個開發(fā)區(qū)，調整后的合肥城區(qū)常住人口在500萬左右，可以預見，長三角很快將形成南京、杭州、蘇州、合肥4座特大城市，對以上海為龍頭的長三角世界級城市群形成有力支撐。

躋身特大城市，意味著更多發(fā)展勢能

“在城市認定中，‘特大城市’不僅指規(guī)模特大，還表征功能強大?！?徐海賢說，人口和產業(yè)向優(yōu)勢區(qū)域、向中心城市集聚是客觀規(guī)律，人口規(guī)模直接影響城市能級，規(guī)模等級越高，資源配套就更多。被認定為特大城市，可以享受更多的政策勢能，獲得更多的關注認可。

以將要推行的新一輪城中村改造為例，7月21日《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》審議通過，明確此輪城中村改造在超大特大城市。

還有如地鐵建設，城區(qū)常住人口是硬性指標之一。南京市域軌道交通規(guī)劃有22條線路，其中城市軌道14條，與其特大城市定位和服務700多萬城區(qū)人口是分不開的。

是否為特大城市，還關系到都市圈建設資格和享有地位。根據國家發(fā)改委2019年公布的《關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》，都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市為中心，以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

蘇州既是蘇錫常都市圈“龍頭之一”，又是上海大都市圈骨干城市。按照2022年10月公布的《上海大都市圈空間協同規(guī)劃》，蘇州、寧波、臨港片區(qū)規(guī)劃為3個綜合性全球城市，建設與上海聯動共生的功能性樞紐城市，打造鏈接全球的綜合樞紐。

“鏈接全球、綜合樞紐”，不僅是長三角城市群對蘇州的定位，也是所轄縣級市對蘇州的期待。2022年，蘇州GDP逼近2.4萬億元，僅次于北上廣深4個超大城市和重慶，全市常住人口接近1300萬，可中心城區(qū)人口統計不到400萬，只被認定為“大城市”，既不符合發(fā)展實際，也不匹配城市能級。

“所以說蘇州城市升級不是區(qū)劃調整的‘人口增量’，而是統計口徑優(yōu)化的‘存量激活’。這不是什么數字游戲，而是貨真價實的城市化?！?蘇州市自然資源和規(guī)劃局國土空間規(guī)劃處處長王華龍說，城市等級越高，公共服務水平越高，更能吸引一流人才加盟。所以這一輪以生物醫(yī)藥、新能源、納米科技為代表的新經濟主要發(fā)育壯大于中心城區(qū)，單蘇州工業(yè)園區(qū)一家，就擁有A股上市公司44家、科創(chuàng)板上市公司19家，占到蘇州全市的35.8%和38%。

朱微名認為，城市升級不僅賦予其更大職責使命，還提升了城市向心力。蘇州所轄縣級市實力都很強，過去中心城區(qū)集聚度不夠高、“小馬拉大車”現象或多或少存在著。如今隨著主城功能越來越強，市域軌道11號線通車、蘇虞張開建，昆山、常熟等紛紛靠攏主城布局高新園區(qū)，市域一體化明顯加快。

“特大城市建設對南京來說，是城市首位度越來越高，凝聚力越來越強?！蹦暇┦幸?guī)劃和自然資源局編研中心主任鄭曉華介紹，南京市950萬人口中，有700多萬集中在繞越公路內中心城區(qū)，南京為此布局了新街口、河西、江北等4個城市中心，環(huán)紫金山、江北兩條科創(chuàng)帶，不但為全市三副城、九新城培育了“強中心”，還帶動都市圈城市抱團發(fā)展，成員擴大至蘇皖兩省10個城市（區(qū)）。

大了未必產生“城市病”，小了也未必緊湊集約

城市擴容后服務配套高效共享，也給環(huán)境建設、交通疏導、古城保護帶來考驗。對此，南京用20多年的發(fā)展經驗表明：特大城市組團布局、公交優(yōu)先、綠色發(fā)展，照樣可以做到“大而美”“大而強”“大而精”。

鄭曉華介紹說，本世紀以來南京從“一城三區(qū)”“一主三副”到“江南江北新主城”布局，疏散老城人口和非古都核心功能的同時，在800平方公里中心城區(qū)重新排布功能板塊，堅持20多年來卓有成效：從“六人普”到“七人普”，老城區(qū)人口減少了四五十萬，老城“浮腫病”“緊平衡”有效緩解，人口密度大大降低。建鄴、雨花臺、棲霞3個過去的城郊區(qū)，通過河西新城、仙林大學城、南部新城和“兩橋”改造，人口增加了十幾萬到30多萬不等。江寧更從114萬人增加到195萬人，10年凈增了80多萬人。

跳出老城建新城，南京多中心、開敞式、軸向組團布局的同時，著力推動老城內優(yōu)質醫(yī)療、教育資源向新城擴展、轉化、集聚，并為新城提供高于老城的市政配套和公共服務，在新一輪規(guī)劃中更把東山、仙林、江北等板塊升格為江南江北新主城。城市規(guī)模變大，并不等于“攤大餅”。依托江河分割、丘陵地形，新主城“跳躍布局”到紫金山、長江、秦淮新河外，通過“井字+外環(huán)”快速路和地鐵連接老城，每個板塊和市中心都通行兩條以上地鐵。城市布局大開大合、空間格局山水相連，人均綠地面積超過15平方米，南京因此獲得“國家森林城市”“國家生態(tài)園林城市”等一系列榮譽。

南京山多，蘇州水多。依托星羅棋布的湖泊水灣，蘇州同樣呈現多中心、組團式、網格化布局。蘇州老城保護從20世紀80年代就開始，14平方公里的姑蘇城被完整保護下來，老城區(qū)作為行政、商業(yè)、文旅中心，和城東金融商務中心金雞湖片區(qū)聯袂組成城市“雙中心”，南、北、西分別建設太湖新城、高鐵新城和太湖科學城，太湖、陽澄湖、澄湖等經由石湖、橫山、虎丘、獨墅湖等楔入主城，形成蘇州城“四角山水”。

城市組團布局、產城融合，從源頭上紓解了城市做大后帶來的交通難題。高德地圖發(fā)布的中國主要城市分析報告顯示，蘇州在全國小汽車超過400萬輛的8個城市中，“交通健康指數”排名前列。王華龍分析，這歸功于各新城板塊相對較好的職住平衡，以及地鐵+快速路的“雙快交通”。除工業(yè)園區(qū)113萬常住人口外，其他城市板塊如虎丘區(qū)（蘇州高新區(qū)）93萬人，相城區(qū)（高鐵新城）90萬人，分布也都較為均衡。在地鐵建設上，蘇州地鐵眼下六線聯運，日客流量達150萬人次，居民公共交通出行分擔率達50%。城市快速路同樣是“環(huán)路+放射”結構，以7%的道路里程，承擔了30%的市區(qū)交通量。

依托人工山水城中園的藝術空間，以及自然山水城中園的生態(tài)空間，蘇州城市園林綠化從“城市公園”提升為“公園城市”，通過規(guī)劃建綠、改造增綠、點上插綠，形成自然公園、森林濕地、城市綠化、城市公園、古典園林五大生態(tài)系統，建成區(qū)綠化率、綠地率雙超40%，公園綠地服務半徑覆蓋率超過90%，城市“處處皆景、城在園中”，居民“推窗見綠、出門進園”。

“所以城市大了未必產生‘城市病’，小了也未必緊湊集約，關鍵看怎么布局、怎么發(fā)展、怎么建設?！毙旌Ｙt說，特大城市秉持融合生長的理念，產業(yè)和板塊融合，自然和城市融合，外延和內涵融合，在建強城市和宜居建設中完全可以做到有機統一、相得益彰。（記者 顧巍鐘 通訊員 江韻 張徑）